城市洪涝灾害应急管理体系建设研究

秦波 田卉

1009-6000(2012)01-0029-05文章编号：D63；TV87 文献标识码：A中图分类号：（41001103）、中国人民大学科学研究基金（08XNB012)、“北京基金项目:国家自然科学基金地区普通高等学校首都经济学科群建设项目（2010-2012）”部分成果。秦波（1979-），男，湖北黄冈人，中国人民大学公共管理学院城市规划与管理系作者简介：讲师，博士，副系主任，研究方向：城市可持续发展、城市空间结构；田卉（1988-），女，江苏镇江人，中国人民大学公共管理学院城市规划与管理系硕士生，研究方向：城市可持续发展。城市洪涝灾害应急管理体系建设研究

A Study on the Urban Emergence Management System for Flooding and Water-logging

秦波 田卉

QIN Bo TIAN Hui

摘要:洪涝灾害一直是城市所面对的重大威胁。由于气候变化和高速城市化等原因，我国城市尤其需要重视洪涝灾害的应对。大量案例和理论证明：面对洪涝灾害，仅仅依靠工程设施等技术手段是不够的，必须加强应急管理体系的建设。透过公共管理的视角，本文以危机管理的PPRR模型为框架，探讨洪涝灾害的预防、准备、应对以及恢复四个阶段所应采取的对策，由此构建一个科学、完整、严密的应急管理体系，并推动城市综合应急管理体系的建设。关键词:公共管理；应急管理体系；PPRR模型；洪涝灾害Abstract:Flooding and water-logging are threats to the cities. Because of global climate change and high-speed urbanization, Chinese cities should pay attention to the threats. A large number of cases and theories indicate that, in face of the threats of flooding and water-logging, physical construction and infrastructure are far from enough. It is necessary to build up an emergence management system. From the perspective of public administration, this article points out that the policies should be taken in the four stages of a disaster, i.e. prevention, preparation, response and recovery (PPRR Model), so as to construct a scientific, comprehensive and complete emergence management system for the cities.

Key words: public administration; emergency management system; PPRR model; flood and water-logging disaster

1 为何构建洪涝灾害应急管理体系：威胁与机遇

与强度不断攀升。我国气象局监测数据显示，2010年5月以来，广州、海口以及浙江、福建、江西等多个省市的降雨量突破历史极值，给城市带来重大的生命财产损失[2]。

1.1 气候变化与城市化加剧了洪涝灾害的威胁

数千年人类史就是一部防洪抗洪、治水用水的历史。迈入城市化社会，洪涝灾害更是城市所面对的重大威胁。据统计，全世界每年自然灾害死亡人数的75%、财产损失的40%为洪水造成[1]。近年来，随着高温暴雨等极端天气的增多，洪涝灾害的发生频率

人类对洪涝灾害的规律并未完全掌握，而全球气候变化更是加剧了这

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种不可知性。从公共管理角度看，这种不可知性与传统以工程设施应对洪涝灾害的技术性策略存在重大矛盾，其本质是灾害的不确定性与工程设施的确定性之间的矛盾。例如，任何防洪工程都有其严格对应的标准，而如今超标准洪水和降雨时常出现；如果完全依赖于防洪工程，一旦超标准雨洪出现，会造成生命财产的巨大损失。因此，在工程设施建设的同时，有必要加强机制和体制建设，积极构建洪涝灾害应急管理体系，将洪水风险对城市的威胁降到最低。

在我国，城市洪涝灾害尤为严重的原因还在于中国正处于城市化发展的高速阶段。城市建设面积增长过快，硬质、不透水面积越来越大，径流系数明显提高，暴雨来临时不仅不能起到固水作用，还使降雨汇流时间明显缩短。大量降雨短时间内形成地表径流，致使内涝。

1.2 应急管理体系能有效降低灾害的威胁

如面对洪水，警力迅速回到总部，并着手清除街头道路上的障碍，结果与联邦应急管理部门（FEMA）继续疏散的指示相违背；着手用船和直升机抢救滞留人员，结果安置到错误的避难所。这种缺少沟通和信息交流、相关部门缺乏有效运作和任务协调、“人人上阵，帮助自己”的方式存在巨大缺陷。正如当地记者精辟总结的那样：“如果每个组织只做自己的事，那什么都做不了” [3]。

我国大部分城市应对洪涝灾害主要依仗于工程建设等技术手段，长期存在着手段单一、缺乏协调机制等问题[4]，难以完全保证城市的生命财产安全。要建立规划、预警、响应、恢复的全流程、综合性城市洪涝灾害应急管理体系，充分利用一切可以利用的力量，从而灾时迅速控制灾害发展，尽快营救、疏散居民，控制灾情，减小灾害影响。

1.3 以洪涝灾害应急管理体系推动城市综合应急管理体系建设

且不同中心数据互通也存在障碍，容易耽误宝贵的危机响应时间。从国外经验看，应急管理体系建设的发展方向应该是通用性和综合性。

以洪涝灾害应急管理体系建设为契机，整合资源，建设城市综合应急管理体系。气象、电力、交通、反恐、公安、疾病防控等多个部门在综合应急管理中心设指挥席，实现在紧急情况下的信息共享，减少中间环节，构建条块结合、资源共享、联动响应的应急管理体系，从而在更短时间内响应各种公共危机。

2 如何构建洪涝灾害应急管理体系：基于PPRR模型的框架

著名应急管理专家罗伯特·希斯提出的PPRR模型是在公共管理学界影响力较大的应急管理模型，该模型主张在灾害暴发前后需要开展四个阶段工作，即灾害前的预防(Prevention)、灾害前的准备(Preparation)、灾害暴发期的反应(Response)以及灾害结束期的恢复(Recovery) [5]。主要内容如下：

（1）预防(Prevention)：高明的应急管理必须在灾害暴发前就加以预防。要对城市内的政治、社会、经济、自然等条件进行评估，找出可能导致灾害的诱因，尽可能提早解决。

（2）准备(Preparation)：一方面制定应急计划，设想灾害可能暴发的方式、规模，并且准备多套应急预案;另一方面建立指标体系，通过预警机制来加强监管。

（3）反应(Response)：对灾害做出适时的应对。首要是遏制灾害，应急管理系统要在困难的情况下为决策者提供及时、准确、必要的信息，从而为迅速控制灾害创造条件。

（4）恢复(Recovery)：灾害过后，需要推进恢复与重建。恢复和重建不

公共管理领域对危机管理展开了大量研究，基于案例总结和理论探讨，论证了灾害应急管理体系的有效性。正如前联合国秘书长安南在1999年国际减灾十年活动论坛上的发言：“我们必须改变观念，要从灾后反应变为灾前防御。灾前防御不仅比救助更人道，而且也更经济”。面对洪涝威胁，被动式的抗洪救灾远远不够，要加强灾前防御；不仅是工程设施建设，更要构建有效的应急管理体系。

以美国密苏里州特兰布尔（Tramble）1984年的洪灾为例，该洪水造成22人死亡，财产损失在1.23亿美元以上。当洪水来临，地方警察署、商会、红十字会等各机构分别积极行动，但结果并不理想，原因是存在大量重复工作，甚至引发部门矛盾。例

当前社会学的两大主流理论全球化和风险社会，都指出了城市在新时代所面临的危机。基于公共管理理论，公共危机具有突发性和紧迫性、高度不确定性、信息不充分性等特点，而且还有社会影响大、决策复杂的特性。洪涝灾害是众多危机中较为常见的一种，以洪涝灾害应急管理体系建设为抓手，有助于推动城市公共危机综合应急管理体系的建设。

我国不少城市正在建设面向特定危机的应急管理体系，而每个体系都有相应人力和技术平台。这种针对特定危机建立应急体系的方式会造成重复建设，而且在发生重大危机、次生危机时容易造成沟通和协调障碍。例如北京有13个应急中心，若需多部门联合行动，协调工作就成为问题，而

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仅意味着恢复经济损失，更要恢复人的精神面貌和社会力量，而且要总结经验教训，避免重蹈覆辙。

下文以PPRR模型为框架，讨论如何建立全流程、综合性的城市洪涝灾害管理体系。

2.1 预防（Prevention）

法顺利回流大海。而曼谷沉降的主要原因是过度抽取地下水。事实上，我国有超过50个城市的地面也在沉降，沉降量超过200mm的地面有7.9万km2。地面沉降带来的最大威胁是排洪困难和内涝，还会使防洪设施地基变形、效能下降。要严格控制地下水开采，发展地下含水层储能技术，稳住下沉的地面。

2.1.4 增加地面透水率，降低径流系数

溃堤等指标，孕灾环境包括地形、水系、植被、土地类型等指标，承灾体包括人口、房屋、经济、农业等。并根据洪水灾害评估原理、评价方法，建立洪水风险评估指标体系。

应急管理分区是指根据洪涝灾害风险评估结果对不同地区发生洪涝灾害的概率进行预测并分区，将城市划分为低概率区、中概率区、高概率区和功能性洪泛区。应急管理分区十分重要，不仅可以为应急管理中心合理制定预案、部署资源、组织群众转移提供依据，为洪涝灾情评估提供基本信息，而且有助于土地利用规划与管理，更好地执行建筑设计规范，增强全社会的风险意识。

2.2.2 完善的管理机制

比应对洪水更重要的是在洪水暴发之前，弥补现状设施的缺陷，消除可能引发洪水的诱因，将洪水灾害的可能性和危害性降到最低。除了考虑提高防洪标准、加快防洪工程建设并保证其质量外，还可从以下几个方面减少洪涝灾害发生的可能性：

2.1.1 研究降雨规律，做好汛情预警

近年来我国城市化进程加快，大量农田、林地不断转变为道路、广场、商住楼等城市用地，雨水径流系数随之迅速增大。要尽可能实现雨水就地消纳、雨洪就近蓄滞和调配，从根本上避免雨水的过渡汇集，就必须在城市建设过程中注意增加地面透水率，降低径流系数。加快易积滞水地区的改造，减少不透水地面，增加绿地，提高初期雨水入渗和消纳能力；完善以河湖水系、引水沟渠、雨洪蓄滞区等设施为主的水网建设，同时建设地下储水工程。

2.2 准备（Preparation）

人类很难“控制”降雨和洪水，但在一定程度上是可以避免或减小其灾害，而对降雨发生和雨前情况的认知是洪涝灾害管理的首要前提[6]。降雨受水汽、温度、气压、气流运动、下垫面等多种因素的作用和影响，局部还受地形和其它条件的干扰，变异性较大。目前大气探测水平和降雨追踪技术尚不成熟，气象预报常常会出现不准或迟报的现象，为防灾工作带来难题。为更好地预防洪涝灾害，气象部门要不断加强监测、预测、预警能力的建设。

2.1.2 拓宽疏通河道，提高泄洪能力

城市政府和相关单位为减缓突发洪水时带来的威胁和损害，应依法有计划、有组织地制定和完善相应的应急管理机制。《中华人民共和国突发事件应对法》第九条规定：“国务院和县级以上地方各级人民政府是突发事件应对工作的行政领导机关”，同时在第八条中还规定：“县级以上地方各级人民政府均设立由本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人组成的突发事件应急指挥机构，统一领导、协调本级人民政府各有关部门和下级人民政府开展危机应对工作；根据实际需要，设立相关类别突发事件应急指挥机构，组织、协调、指挥突发事件应对工作。”

部门协调和配合十分重要，应对洪涝灾害主要涉及气象、水务、交通、住建、规划、发改、财政、国土、排水等部门，还有各区县的政府。要依法实行行政首长负责制，同时明确职责分工。市长担任洪涝灾害应急管理总指挥，区县行政首长、委办局主要

在准备阶段，洪涝灾害应急管理体系建设的主要内容包括：

2.2.1 合理的风险评估

好的洪涝风险评估是建设灾害应急管理体系的出发点[7]。合理的洪水风险评估应贯穿应急管理的各个阶段，为应急政策的制定提供一个空间化的参考框架。要充分利用各种专业人员，充分调研现状，对灾害发生的风险和防灾抗灾能力进行评估，在调研的基础上对城市进行洪涝风险评估和应急管理分区。

洪涝风险评估是对洪涝灾害致灾因子危险性、孕灾环境稳定性、承灾体易损性等方面的综合评价与分析

[8]

根据城市防洪标准，设计合理的泄洪路径；构建科学的泄洪河道网，拓宽承担主要泄洪功能的河道；加大泄洪能力的同时增加储水能力；要对主要分洪、泄洪河道进行定期疏通和维护，防止河道堵塞、堤坝损坏，坚决杜绝侵占、填埋河道的现象。

2.1.3 控制地下水开采，减少地面沉降

2011年10月曼谷暴发的洪水迟迟不退，其中一个重要原因是海拔较低，且还在以每年约15至50mm的速度沉降，越来越低的地面使洪水无

。根据实际情况，选择合适的评价指

标，如致灾因子包括暴雨、台风、海啸、

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领导参与管理体系，也要将责任落实到镇、街道及办事处基层，发挥基层作用。指挥部对全市的洪涝灾害应急管理工作实行统一指挥、统一调度。

要全面落实责任制，明确责任主体。根据应急管理体系中各成员单位职责，划分责任区，明确道路抢护和排水、轨道交通、在建工程、城镇危旧房、危险校舍、泥石流易发区、水利工程、供电人防等地点的责任主体，可以与各责任单位签订责任书。针对越来越常见的城市内涝，特别要明确雨天道路巡查责任区和责任人，建立交管、道路管理部门视频监控、积水监测和市民热线的积水信息报告网络，实时掌握道路积水情况，构建由应急管理中心、交通、交管、气象及道路抢险等责任单位组成的交通保障工作机制。

2.2.3 有效的应急预案

需要，建立系统的具体实施方案。每个方案的任务目的、操作流程和负责部门都应有准确描述，具体内容包括:

抢险救灾方案：及时探明情况，控制水势、防止受灾范围扩大，第一时间抢救受困群众和财产；城市搜救体系：提供救生帮助，比如伤亡人员定位、现场救治等，主要由消防部门和具有搜救经验的专家组成；医疗卫生体系：保证医疗护理、药品器械的供应，组织病人撤离，监测食品饮水安全，为有需要的群众提供心理指导，防止传染病的爆发；通讯交通体系：保持主要对外道路的通畅，确保救援人员和物资能快捷送达，受灾人员能迅速疏散，同时保持信息传播网络的畅通；资源支撑体系：人力资源包括应急通讯人员、医疗救助人员、搜救人员以及社区应急反应活动联系人等，物资资源包括简易厨房、盥洗室、水净化设备和淋浴、帐篷等设备和必需的食物、药品等补给品；转移安置体系：应及时组织受灾群众进行安全有序的转移和安置，需要提前规划安全避难所，并储备食物、衣服和生活必需品；恢复重建体系：洪水退去后，应及时组织专家对受灾地区进行评估，同时清理受灾现场，确定现场安全后，组织受灾群众返回进行财产清点和抢救。

需要特别强调，在方案形成过程中，公众参与必不可少。一是群众智慧非常重要，二是可以使市民更好地了解方案，从而有助于灾害来临时的协同应对。组织一系列宣传和演习也是洪涝灾害应急管理体系的重要组成。还可以组织多层次、多内容的技术培训，参培人员包括各区县、有关委办局以及应急管理中心人员，内容包括信息协作、应急处置等。

2.3 反应（Response）

2.3.1 及时启动应急预案，构建临时管理体系

洪涝灾害一旦发生，应及时启动应急预案，并按照相应级别构建临时管理体系。在紧急情况下，相关部门的很多人都将发挥新的功能，需要一个新的、不同于平时的行政权力结构。否则很难快速分配任务，一线的工作人员也无法把消息上报给恰当的人，部门间协调也可能存在问题。

因为市长等地方最高长官直接去了现场，并不在管理中心，有可能导致一些问题无人决断的情况。在一些案例中，在救灾早期阶段很难迅速调配设备，因为有分配权力的官员都在现场，无法取得联系。在发生灾难时，官员应意识到自己的角色会发生临时性转变，有些权力应留在应急管理中心。

2.3.2 收集信息，快速展开行动

灵活有效的应急预案是应急管理体系有效运行的基本保证。应急预案的内容包括组织体系和反应体系。

（1）应急管理的组织体系。应急管理的组织体系可分为五个层级：国家、省、地市、区和现场。其中国家和省级负责管理和协调各市之间的信息和资源，市级负责协调各受灾区之间的信息、资源和优先权，区级和现场级则负责具体的抗灾救援工作。

各层级可建立永久或临时的应急管理中心，作为进行应急行动决策的中心，负责管理应急行动、跟踪资源配置和回应情况，并与其它层级的中心进行沟通。当灾情严重、规模巨大或情况复杂，超出地方政府能力时，应及时上报上一级政府，请求援助。

（2）应急管理的反应体系。反应体系是针对应急行动的各种

在灾害发生的最初阶段，决策者的反应十分关键。在缺少足够信息的状况下，决策者通常面对多个互相矛盾的目标，比如拯救生命、遏制危害、安抚群众、保护资产以及收集证据等等。这些任务通常由不同部门负责，极易造成冲突，因此必须建立一个应急管理中心。

一旦洪涝灾害爆发，专业人员应凭借其专业知识和空间分析能力，发挥收集灾害数据、生成有效信息，提出决策建议等重要功能，帮助应急管理中心遏制灾情恶化。在洪涝灾害期间，要及时控制水情、疏散受灾人员，打通与外界联系的路径，在第一时间与救援人员取得联系，保证救援人员、物资的及时到达和合理配置。

当水情得到了控制，工作重点就转移到对受灾人员的安置和救助上。根据实际情况，要帮助决策者制定安

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全转移受灾人员的方案，并及时公布，征求受灾群众的意见。

2.3.3 及时、主动、科学地发布信息

贴，也可考虑包括税收减免、就业安排等措施。

除此之外，恢复阶段的另一项重要任务是总结经验和教训，修补漏洞。认真总结发生洪涝灾害的原因、过程，重新思考洪涝灾害的发生、发展与应对，从而更好地调整灾害预防到恢复的各个步骤。要对相关责任进行督查，对各部门防汛抗涝工作情况进行监督、检查和通报，对责任事故进行追究。

3 结语

案，从而构建完备的组织架构和科学有效的应急方案。

（3）在应对阶段，需及时启动应急预案，构建临时管理体系；收集信息，从而快速展开行动，并及时、主动、科学地发布信息。

（4）在恢复阶段，要积极清扫洪水形成的垃圾，并配合其它部门，提出建议刺激城市经济增长，同时重新审视之前的洪涝灾害应急管理体系，查漏补缺。

危急中，政府应掌握信息发布的主导权。一方面，危机信息的发布会对正在进行的应急管理产生重要影响，有的信息发布后会引发社会恐慌，引发不必要的二次灾害；另一方面，某些危机信息和工作方案的发布会舒缓社会情绪，有助于抗洪救灾。

建立汛情统一发布机制，与道路管理部门建立积滞水点数据统一机制，与民政部门建立灾情数据统一机制，由应急管理中心统一上报、统一发布。电视台、电台、网络等新闻媒体，建立洪涝灾害实时播报机制，让市民及时了解现状。

2.4 恢复（Recovery）

由于全球气候变化所加剧的降雨不确定性和城市发展的动态性，我国城市在面对洪涝灾害时格外脆弱，必须摒弃单纯以工程设施技术手段应对洪涝灾害的传统思路，以公共危机管理理论为基础，构建全流程、综合性的洪涝灾害应急管理体系。本文结合公共管理领域内的PPRR模型，从全过程、多部门的公共政策视角，探讨了城市在预防、准备、应对洪涝灾害以及恢复阶段所应采取的对策，从而更好地构建洪涝灾害应急管理体系，并由此推动城市公共危机综合应急管理体系的建设。

（1）在预防阶段，应进一步认识降雨规律，做好汛情预警，扩宽疏通河道，提高泄洪能力，并严格控制地下水开采，减少地面沉降，增加地面透水率，减小径流系数，弥补现状设施的缺陷，消除可能引发洪水和内涝的诱因，将洪涝灾害发生的可能性降到最低。

（2）在准备阶段，应致力于构建应急状态下的城市运行体系，包括：合理的洪水风险评估，从而构建空间化的危机应对公共政策；完善的管理机制，从而构建权责分明、落实到位的危机应对工作机制；灵活的应急预

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基于PPRR模型，在洪涝灾害平息之后应急管理并未真正结束。灾害过后，城市最大的问题是如何恢复经济、社会和文化上的活力。洪灾过后，城市经济活动可能陷入停滞，基本生活物资可能会出现短缺。要做好准备，一方面积极地开展重建工作，为受灾人群提供临时住所，并开展住房、大型基础设施的修建；另一方面配合其它部门共同策划活动以重振城市经济，如举办纪念活动等。要加速恢复建设和降低灾害破坏，可以考虑为受灾地区和家庭提供恢复建设贷款和补贴，为道路和公共建筑的维修提供补

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