外来人口管理社会化的新探索——以浙江省宁波市余姚阳明街道为例

第２ｌ卷第５期　吉林高等专科学校学报　ＶｏＩ．２１　Ｎｏ．５　２００６年ｌ０月　Ｊｏｕｒｎ￣ｏｆＪｉｌｉｎ　Ｐｕｂｌｉｃ　Ｓｅｃｕｒｉ￣Ａｃａｄｅｍｙ　Ｏｃｔｏｂｅｒ，２００６　外来人口管理社会化的新探索　以浙江省宁波市余姚阳明街道为例　孙　峰　，袁国映　，展　（１．浙江省宁波市余姚西北派出所，浙江宁波３１５０１０：　２．浙江省宁波市海曙分局，浙江宁波３１５０１０）　摘要：外来人口管理问题关系到社会稳定，关系到构建和谐社会的国家方略。外来人口以“农民工”　为主体。“农民工”是我国制度变迁与社会转型期间出现的特殊群体，特指具有农村户口身份却在城市务　工的劳动者。人口转移的实质也是农村人口向城市的转移，而解决“三农”问题的关键在于“第四农”一　一“农民工”。“农民工”进城后，如何加强管理，浙江省宁波市余姚阳明街道会同西北派出所认真探索外　来人口管理办法，总结出“一软一硬”的社会化管理新途径。　关键词：阳明街道；外来人口；农民工；管理社会化；一软一硬　中图分类号：Ｄ６３１．４　文献标识码：Ａ　文章编号：１６７１－０５４１（２００６）０５—００５７—０４　外来人口并非出于现代，也非限于中国。任何　一、外来人口相关的三大悖论　历史时期、任何国家都有外来人口的存在，不过出　（一）外来人口的贡献与地位　现如此之多的外来人口在我国历史上从未有过。外　余姚市近几年发展势头迅猛，２００５年财政收入　来人口问题关系到国家能否实现现代化的全局。现　达到２６亿元，综合经济实力位居全国百强县（市区）　代化的实现有四大指标：人口转移任务的完成，工　第ｌ９位，县域经济基本竞争力跃升至全国第ｌ２位。　业化任务的完成，社会公平、公正的建立，环境保　全市常住人口８５万，外来人口近４０万。据不完全统　护及生态平衡为可持续发展创造条件。２００６年是公　计，余￣２００５年外来人口对全市ＧＤＰ的贡献奉额　安部规划的“基层基础年”，而外来人口的管控工作　达到２０％，可以说，外来人口的经济贡献与本地人　恰是基础工作中的基础，很多人对此却缺乏足　口相当。如果没有这些外来人口的辛勤工作和由此　够明晰的认识。面对市场经济大潮猛烈冲击之下造　拉动的消费市场，余姚市经济发展必将大打折扣。　成外来人口的大量涌动，如果仍用传统理念对待现　外来人口为余姚市的发展可谓功不可没，然而其地　实的外来人口，那将是落伍的甚至是危险的。因为　位堪忧，不仅经济地位，而且包括社会地位，本地　外来人口问题已经不仅仅是简单的流动问题，也不　人动辄蔑称“外地人”就可略见一斑。这是第一悖　是单纯的清查、控制、疏导的问题，它关系到　论一外来人口地位和贡献成反比。　社会主义新农村和和谐社会的构建，也是必须面对　（二）机关的专项行动与外来人口犯罪率　的并一定要解决的大问题。在这样的时代背景下，　的居高不下　浙江省宁波市余姚阳明街道会同西北派出所认真探　机关应对外来人口犯罪的策略是，集中大　索了外来人口社会化管理的新途径。　量警力，在较短一段时间内对外来人口展开一场声　收稿日期：２　００６—０４—２１　作者简介：孙峰，袁国映系宁渡市余姚西北派出所正副所长；展（１　９　７　０一）男，汉族，山东　菏泽人，浙江省宁波市海曙分局办公室副主任科员，法学硕士，从事犯罪学、　学、刑事被害人学研究，系亚洲学会会员，中国犯罪学研究会会员，宁波大学客　座教授，浙江省学会特邀研究员，浙江省法学会会员，浙江省青少年犯罪研究会特邀　研究员，浙江省刑事犯罪学会会员，宁波市学会特邀研究员。　７　维普资讯 http://www.cqvip.com

势浩大的地毯式、扫荡式的清查。查是否登记，是　对于外来人口的管理，我们的综治是好政　否可疑等，这样的行动或叫“飓风行动”，或叫“惊　策，但近几年似乎有弱化之势。犯罪学理论告诉我　雷行动”等。习惯于对外来人口实行这样“刮风下　们，犯罪是一种与人类社会并存的社会现象，犯罪　雨”式的运动，声势不小，但收效不大。截至２００５　源于社会，比如法国犯罪学家迪尔凯姆在其（（社会　年６月，外来人口占余姚全部犯罪人口的７Ｏ％以上。　混乱论））中这样说，社会变革引起社会生态平衡破　外来人口犯罪问题每年都成为余姚人民关注的社会　坏，社会生态平衡破坏引发道德规范的多元并形成　热点问题。这是第二悖论——专项行动日盛，　冲突，从而导致犯罪上升。与犯罪主要相关的因素　但外来人口犯罪率仍呈上升态势。　是社会环境，如贫困、失业、教育程度低、社会振　（三）对外广施善缘与无视身边的弱势外来人　荡与人Ｅｌ密度增大等。国际警务中的第四次警　口　余姚属于经济发达城市，全市每年都动员机　关、街道、企业向安徽、湖南等贫困地区进行福利　捐助，充分发扬了社会主义的人道精神。然而与此　同时，对身边的外来人Ｅｌ却无视他们回“家”没有　电视看，没有娱乐生活，十几个人寄宿蜗居等。为　什么不能为这些弱势群体成立娱乐中心，爱心超　市？为什么不能让其踏踏实实地为余姚经济，为自　身发展而专心工作？为什么不能承认其社会地位予　以正常对待？这些都需要各级、领导重视，从　上至下予以解决。这是第三大悖论——对外广施善　缘，对身边的外来人口视而不见。　二　关于加强外来人口管理的思索　我国外来人Ｅｌ存在问题很多，如就业问题乃至　生存问题、合法权益问题、子女教育问题、居住问　题、发展问题等，进而产生和派生出许多其他社会　问题，如治安问题、犯罪问题等，极大地影响着社　会稳定。就全国而言，仅仅一亿几千万的外来人Ｅｌ，　其犯罪率已占全部犯罪的１／４以上。在外来人Ｅｌ集　中的沿海城市有的高达７５％、８５％以上，有的已达　到９０％甚至更高。这几乎是所有城市共存的问题。无　论户籍制度如何改革，也无论暂住证是否取缔，对　外来人Ｅｌ加强管理是毋庸置疑的，因为它关系到　“压倒一切”的社会稳定问题，关系到构建和谐社会　的国家方略。　（一）外来人口管理的主要难点　外来人Ｅｌ管理的难点，在于流动性强，而　管理经常性地出现无状态。就此引发的社会治　安问题也缘于其经济方面待遇差，居住、生活环境　差，文化娱乐生活近乎于零，犯罪成本低，又因他　们远离家乡，远离家庭，社会道德方面的约束　也大为减少。另外，本地人的歧视与隔离也诱导了　他们仇富、对立的心态。更有甚者，一些作案犯科　者的逍遥法外，也带来了一系列的连锁效仿效应，　使他们产生“学好不如学坏，守法不如违法”的想　法，由此引发的外来人Ｅｌ高犯罪率也就不足为奇了。　（二）外来人口现行管理分析　ＳＲ　务改革——社区警务也是基于此点引发，抑制外来　人口犯罪的关键在社区、社会，而不在。英国　警学研究表明，人数的增减与发案率、犯罪率　没有正比关系。例如英国调查，有时街上　越多，报案数越多。人数的增加与减少犯罪和　增加破案率几乎无关。１９９　１年美国在堪萨斯做了一　个很著名的巡逻实验：在ｌ５个巡逻组中，增加　两倍以上的巡逻，与根本不巡逻的结果相等。　在巡逻中遇到抢劫的比率是几十年一起，快速反应　只有在少数情况下才会发生重要作用。因此，对外　来人口犯罪的整治也需仰赖全社会之力，其根本力　量也在社会（区）。自身能力是有限的，社会公　众的广泛参与才是防控犯罪的主体，应起的作　用是发动、组织社会力量，整合各种治安资源，以　期齐抓共管，共同维护社会治安。　三、阳明街道外来人口社会化管理的新模式　基于以上外来人口相关的悖论分析以及外来人　口管理的理论探索，阳明街道推陈出新，推出一软　一硬外来人口社会化管理的新模式。　（一）软措施　１．理念纠偏　阳明街道利用广播、电视、电台、报纸等媒体　工具，宣传外来人Ｅｌ对余姚经济发展所作出的巨大　贡献，澄清外来人Ｅｌ犯罪只是极少数不良人员所为　的事实，改变对外来人Ｅｌ地域歧视的偏见，作好余　姚经济发展的军功章“有我的一半、也有你的一半”　的社会宣传，将外来务工人员视为自己的一分　子。　２．非隔离　一些地方，仿照企业管理手段营造外来人Ｅｌ集　中居住管理区域，便于管理控制这些外来人Ｅｌ。余　姚先前也曾尝试过此类做法，因为外地人本身就是　远离故土乡音，对本地、本地人有着本能的芥蒂，本　地人歧视他们，他们也可能基于各种比较（诸如文　化、“风俗”等）而歧视本地人，将其纳入“集中营”　生活管理，更有机会使这种“水火不容”状态进行　交叉感染和深度感染，形成与本地格格不入的亚文　维普资讯 http://www.cqvip.com

社）社　化。一个地区，有着两种甚至几种不相融合、冲突　动人口管理的考核办法　，进一步明确各村（的文化理念、价值取向，引发冲突也就在所难免了，　区社会治安综合治理领导小组组长外来人口服务管　恰如中东耶路撒冷与以色列。因此，我们不采用这　理站站长、村（社）治调主任及社区分管综治工作　种从现实上隔离外地人与本地人沟通的做法，实行　副主任的职责，明确责任，专门组织人员根据防范　的是“非隔离”，不专设外来人口集居区，让外　措施、暂住证制作情况、发案等指标进行系统考核，　地人与本地人混居，以长三角经济吸引人，以大禹　做到纵向到底，横向到边。调整、充实了外来人口　文化影响人，使外来人口尽快融人余姚社会。与此　管理队伍，进一步理顺了工作管理机制，落实、明　　同时，外来人口的勤劳智慧乃至良性文化也会逐渐　确了相应的工作责任制。明确外来人口的属地管理，充实、促进当地的经济与文化发展。　３．消弭不公　村（社）社区的党政一把手，必须切实将辖区内人　民群众的生命财产安全放在第一位，抓好外来人口　余姚４０万外来人口为余姚的经济发展作出了贡　的管理工作。　２．村（社）、社区精心组织，完善制度，措施得　献，为什么不能承认其地位？看问题要看主流，这　些外来人口的主流是好的，是为了赚钱而来，而他　力，成绩彰显——以北郊村为例　阳明街道北郊村在西北派出所的指导下，对该　们的赚钱大者为了国家的城市化、工业化进程，小　者为了自身，也为余姚经济发展作贡献。因此，我　村外来人口进行了分析。常住人口５４６０人，外来人　们应该对此喜闻乐见才是。对于外来人　口８８９０人（２００６年３月末统计的），外来人口来源　口的收容遣送为什么要取消，因为确实存在或产生　于全国１Ｏ个省市，贵州籍最多为１８８０人，其次为　了歧视侮辱。现在余姚在外来人口的居住环境、生　安徽（１４９０人），再次为江西（９５０人）。从业地点　　存环境以及外地人办厂开企业、清查等方面，　大多在阳明工业区。还存在着一些方面的歧视或不公正待遇。我们　正在逐一进行研究，结合　关于解决农民工　问题的若干意见　进行整改，以消弭不公，营建余　局派往该村１名农村工作指导员（身份），类似　特派员，结合业务专门针对外来人口进行　姚市外来人口“创业乐园”的良好氛围。　４．爱外工程　管理。根据外来人口分布较散的特点，北郊村不是　阳明街道为了营造外来人口良好的环境氛围，　像打篮球那样搞“人盯人”的防守，而是“区域联　设身处地地为外来人口着想，花大力气进行投入，　防”，将北郊村分为１８个片，共设立两个专管员，专　设２Ｏ个外来人口协管员负责外来　在外来人口居住区域兴建了娱乐中心、爱心超市、　职负责作证清查；具体管理方面：　（１）农村工作指导员、专管员和协管员：市　健身中心等，供其以免费或优惠价格进行文娱活动、　人口登记。报酬方面实行按劳分配、多劳多得，规　购物。同时，增设法律援助中心、生活援助中心，从　定专管员每对外来人口作证一个奖励３元。为了避　细节上关心、体贴外来人口，为其在余姚的生活、工　免敷衍，作证后还要进行核对，加盖西北派出所验　５元，须保证每　作创造良好的生态环境和人文环境，让他们在余姚　发的核对专章。每核对１个奖励０．陕快乐乐地生活，潇潇洒洒地挣钱”，让他们充分　月每个外来人口要见面１次，每月２５日考核１次，　还要不定期进行抽查，抽查到的外来人口要在其暂　体会余姚对外来人口的阳光关　。　村出租房屋统一编作４３９０号，全部上牌。对房屋出　　阳明街道从“深化平安街道建设，构建和　租户，规定每个房东对出租房屋进行申请登记者，谐阳明”的高度出发，高度重视外来人口的管理工　每登记一间房奖励１元钱，也可以通知协管员上门　作，从经费、机制、管理、责任、考核等方面予以　登记，奖励一样。这样的外来人口社会化管理就充　宏观把握。在经过充分调研、论证的基础上，于２００５　分发挥了村民、房东人头熟、地头熟的特点，对高　对外来人口的情况也　年６月全面推进阳明街道外来人口社会化管理工作。　危人群的发现渠道也拓宽了，单纯的管理是不能做到的）。　街道从市级财政争取和街道财政中专门筹拨４Ｏ　就了如指掌（（２）夜巡队：专门抽调精干劳力１２人分成３组　万元进行外来人口管理工作，明确外来人口专管员　经费由财政专门支出，村级外来人口协管员由各村　夜巡队，由村干部带班，每天晚上１１点至凌晨４点　出资招聘。营建各级管理网络，明确外来人口管理　进行巡逻。夜巡队员月工资７００元，仅这一项开支　（二）硬措施　１．街道宏观把握　住证上盖章以备考核。北郊村实行以房管人，将全　４万元。夜巡队员还派发保安制服，　的第一责任人为街道、村（社），街道、村（社）　每年每人就要１．　的治保主任为具体责任人。制定了　治安防范和流　冬天发大衣，夏天发短袖衫。Ｓ９　维普资讯 http://www.cqvip.com

（３）白天护村队：村里组织ｌ０名离退休人员，每　前提下，抽出４０万元用于社会治安综合治理工作。　天在各个路口进行巡逻，统一装束，臂戴红袖章。　北郊村的村民对此也非常支持，认为这才是村干部　（４）外来人口计生专干：计划生育是我国的一　所做的“实事工程”、“民心工程”，他们认为这是“村　项基本国策，对外来人口的计划生育工作也要常抓　里出钱，村民得益”，因为村民确实从中得到了实　不懈，为此，村里抽出ｌ０名妇女干部进行专门管理。　惠。北郊村算过这样一笔账：２００４年４０００多外来人　村里还联合西北所每月不定期地组织一次清　口，全村发案１２３起，直接经济损失７０余万元；２００５　查。由村带队，分成几路进行，警车开道，摩　年进行了巨大投入后，虽然外来人口升至８０００多，　托车随行，巡遍全村大街小巷，对可疑人员进行询　仅发案７６起，全村损失不到３０万元。与此相比，４０　问盘查，大造声势，警醒不法分子：“这个地方不好　万的投入，值得！对村民而言，所有私人财产都有　惹！”　财产险，如果财物受到损失不报案，村里将没有补　最后一点是，余姚北郊村经济比较发达，２００５　偿，所以不会漏报案。可以说一有风吹草动，便路　年人均ＧＤＰ达到８６００元。但是北郊村在余姚市人　人皆知。因此，外来人口的管理方面应该社会化，社　大代表鲁炎岳的带领下，合得花钱买平安，不　会化管理的同时必须注意服务、以人为本。　造办公楼，控制招待费，在村可用资金１５０万元的　编辑潘香春　Ａ　Ｎｅｗ　Ｒｅｓｅａｒｃｈ　ｏｎ　ｔｈｅ　Ｓｏｃｉａｌｉｚａｔｉｏｎ　ｏｆ　ｔｈｅ　Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　ｏｆ　Ｐｏｐｕｌａｔｉｏｎ　ｆｒｏｍ　Ｏｔｈｅｒ　Ｐｌａｃｅｓ　——＿Ａｎ　Ｅｘａｍｐｌｅ　ｏｆ　Ｙａｎｇｍｉｎｇ　Ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ，Ｙｕｙａｏ　Ｃｏｕｎｔｙ，Ｎｉｎｇｂｏ　Ｃｉｔｙ，Ｚｈｅｊｉａｎｇ　Ｐｒｏｖｉｎｃｅ　Ｓｕｎ　Ｆｅｎｇ，Ｙｕａｎ　Ｇｕｏｙｉｎｇ，Ｌｉ　Ｐｅｎｇｚｈａｎ　（１．Ｎｏｒｔｈｗｅｓｔ　Ｌｏｃａｌ　Ｐｏｆｃｅ　Ｓｔａｔｉｏｎ　ｏｆ　Ｙｕｙａｏ，Ｐｕｂｌｉｃ　Ｓｅｃｕｒｉｔｙ　Ｂｕｒｅａｕ　ｏｆ　Ｎｉｎｇｂｏ　Ｃｉｔｙ，Ｚｈｅｊｉａｎｇ　Ｐｒｏｖｉｎｃｅ，Ｎｉｎｇｂｏ，Ｚｈｅｊｉａｎｇ　３１５０１０，２．Ｈａｉｓｈｕ　Ｂｒａｎｃｈ　ｏｆ　Ｎｍｇｂｏ　Ｐｕｂｌｉｃ　Ｓｅｃｕｒｉｔｙ　Ｂｕｒｅａｕ，　Ｚｈｅｊｉａｎｇ　Ｐｒｏｖｉｎｃｅ，Ｎｉｎｇｂｏ，Ｚｈｅｊｉａｎｇ　３１５０１０）　Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅ　ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　ｏｆ　ｐｏｐｕｌａｔｉｏｎ　ｆｒｏｍ　ｏｔｈｅｒ　ｐｌａｃｅｓ　ｃｏｎｃｅｒｎｓ　ｓｏｃｉａｌ　ｓｔａｂｉｌｉｔｙ．ａｎｄ　ｓｔａｔｅ　ｓｔｒａｔｅｇｉｅｓ　ｏｆ　ｂｕｎｄｉｎｇ　ａ　ｈａｒｍｏｎＯｔＩＳ　ｓｏｃｉｅｔｙ．Ｍｏｓｔ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｐｏｐｕｌａｔｉｏｎ　ｆｒｏｍ　ｏｔｈｅｒ　ｐｌａｃｅｓ　ａｌｌ　ｐｅａｓａｎｔｓ．　”Ｐｅａｓａｎｔ　ｌａｂｏｒｓ”ｉｓ　ａ　ｓｐｅｃｉａｌ　ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ　ａｐｐｅａｒｉｎｇ　ｉｎ　ｔｈｅ　ｐｅｒｉｏｄ　ｗｈｅｎ　ｓｏｃｉａｌ　ｒｅｇｉｍｅ　ｃｈａｎｇｅｓ　ａｎｄ　ｓｏｃｉｅｔｙ　ｔｒａｎｓｆｏｒｍｓ，ｅｓｐｅｃｉａｌｌｙ　ｒｅｆｅｒｓ　ｔｏ　ｔｈｏｓｅ　ｗｈｏ　ｈａｖｅ　ｒｕｒａｌ　ｒｅｇｉｓｔｅｒｅｄ　ｐｅｒｍａｎｅｎｔ　ｒｅｓｉｄｅｎｃｅ　ｉｄｅｎｔｉｉｔｓｅ　ｂｕｔ　ｗｏｒｋ　ｉｎ　ｔｈｅ　ｃｉｙｔ．Ｔｈｅ　ｅｓｓｅｎｃｅ　ｏｆ　ｐｏｐｕｌａｔｉｏｎ　ｓｈｉｆｔ　ｉｓ　ａｌｓｏ　ｔｈｅ　ｐｏｐｕｌａｔｉｏｎ　ｔｒａｎｓｆｏｒｍａｔｉｏｎ　ｆｒｏｍ　ｔｈｅ　ｃｏｕｎｔｒｙｓｉｄｅ　ｔｏ　ｔｈｅ　ｃｉｔｙ．Ｔｈｅ　ｋｅｙ　ｔｏ　ｓｏｌｖｅ　ｔｈｅ　ｔｈｒｅｅ　ｐｅａｓａｎｔ　ｐｒｏｂｌｅｍｓ　ｌｉｓｅ　ｉｎ　ｔｈｅ　ｆｏｕｒｔｈ　ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ　ｐｒｏｂｌｅｍ——　ａｓａｎｔ　ｌａｂｏｒｓ．Ｉｔ　ｈａｓ　ｂｅｃｏｍｅ　ａｎ　ｉｍｐｅｎｄｉｎｇ　ｉｓｓｕｅ　ｈｏｗ　ｔｏ　ｍａｎａｇｅ　ｔｈｅ　ｐｅａｓａｎｔ　ｌａｂｏｒｓ　ａｆｔｅｒ　ｔｈｅｙ　ｅｎｔｅｒ　ｔｈｅ　ｃｉｔｙ．Ｔｈｅｒｅｆｏｒｅ，Ｎｏｒｔｈｗｅｓｔ　Ｌｏｃａｌ　Ｐｏｌｉｅｃ　Ｓｔａｔｉｏｎ　ｏｆ　Ｙｕｙａｏ。Ｐｕｂｌｉｃ　Ｓｅｃｕｒｉｔｙ　Ｂｕｒｅａｕ　ｏｆ　Ｎｔｇｎｂｏ　Ｃｉｔｙ，Ｚｈｅｊｉａｎｇ　Ｐｒｏｖｉｎｃｅ　ｈａｓ　ｅｘｐｌｏｒｅｄ　ａ　ｎｅｗ　ｗａｙ　ｔｏ　ｍａｎａｇｅ　ｔｈｅ　ｐｏｐｕｌａｔｉｏｎ　ｆｒｏｍ　ｏｔｈｅｒ　ｐｌａｃｅｓ　ｃｏｎｓｃｉｅｎｔｉｏｕｓｌｙ，ｔａｈｔ　ｉｓ，”ｓｏｆｔ　ａｎｄ　ｈａｒｄ”ｓｏｄａｌｉｚｅｄ　ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　ｓｙｓｔｅｍ．　Ｋｅｙ　ｗｏｒｄｓ：Ｎｉｎｇｂｏ　ｏｆ　Ｚｈｅｊｉａｎｇ，Ｙａｎｇｍｉｎｇ　Ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ；Ｐｏｐｕｌａｔｉｏｎ　ｆｒｏｍ　Ｏｔｈｅｒ　Ｐｌａｃｅｓ；　Ｓｏｃｉａｌｉｚａｔｉｏｎ　ｏｆ　Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　ｌ　Ｓ０ｆｔ　ａｎｄ　Ｈａｒｄ　６０