政府投资基金发展现状及对策研究

摘要：我国政府投资基金从2002年起步发展至今，已基本形成了较为完善的运作模式，对初创企业、中小企业、科创企业的扶持带动作用日益明显。政府性投资基金的目的是创新财政支出方式、放大财政资金杠杆、有效引导社会资本投向、形成合力助推产业转型升级。由于政府性投资基金发展历程不长，加之受国家金融监管政策影响，在发展中仍存在一些制约发展的体制机制困难和问题。关键词：政府投资；基金发展现状；对策研究

目前，我国政府性投资基金的数目和规模日益庞大，从国家到省（自治区、直辖市）、设区市级逐步延伸至县（区）级，截至2019年6月底，全国范围内共有2088支政府性质的投资基金，认缴基金规模达116,000亿元，这大大提高了财政资金的使用效率，一定程度上创新了传统财政资金的支出方式，对撬动社会资本和加快国家产业转型升级发挥了积极作用。一、政府投资基金相关理论（一）政府投资基金的起源及发展政府投资基金最早由财政部发起和提出，是深化国家投融资体制改革的重要内容和重要渠道之一。2015年国家财政部首次提出政府投资基金，2016年中共中央和国务院将政府投资基金的发展过程推向一个更高位置，明确国家和地方各级政府根据发展需要依法发起设立政府出资的产业投资基金、住房保障发展基金、基础设施建设基金、公共服务发展基金等各类基金，充分发挥政府资金的引导作用和放大效应。2016年12月国家发改委在国务院的基础上进一步明确政府出资产业投资基金的功能和定义，主要包括股权投资基金和非公开交易创业投资基金。（二）政府投资基金特征政府投资基金与一般的私募基金不同，具有以下五方面的特征：（1）由政府作为发起人。国家相关法律法规对哪一层级的政府具有发起设立政府投资基金的资格尚未进行法律限制，即中央到地方各级政府都具有设立政府投资基金的法律主体资格。各级政府投资基金可以相互联动、交叉投资，实现上下联动。（2）由政府出资设立。国家相关法律法规对政府投资基金的出资结构具有严格规定，即政府投资基金必须由政府出资设立、政府资本参与其中，出资形式可以是政府独资也可以与社会资本合资。为扩大政府资本的杠杆和放大效应，目前大部分政府投资基金为政府资本与社会资本共同出资建立。政府投资基金所需资金由各级财政部门根据基金出资方案将当年政府出资额纳入年度政府预算，所需资金通过政府性基金预算、一般公共预算、国有资本经营预算等安排。（3）不以盈利为唯一目的。政府投资基金主要作用是引导社会资本投资方向，以达到·94·

扶持重点新兴领域发展、促进地方产业转型升级等目的，盈利不是政府投资基金的唯一初衷和目标。（4）利益共享、风险共担。政府投资基金各出资方按照“利益共享、风险共担”的原则，政府投资基金产生的收益由各出资人享有，发生的亏损由各出资方共同承担。政府和其他社会资本方以出资额为限承担有限责任。为了实现政府资本的放大效益，政府在保持微利的前提下可以给社会其他方面适当让利，但不得向其他出资人做出保本性承诺，不得承诺最低收益。（5）坚持市场化方式运作。政府投资基金按照“政府引导、市场运作”基本原则，各级财政部门代表同级政府对政府投资基金履行出资人职责，肩负指导和引导作用，财政部门一般不参与政府投资基金的具体事务，政府投资基金的募、投、管、退等具体环节均交由市场化方式进行运作。（三）政府投资基金的资金构成中央政府、省（自治区、直辖市）政府、市县政府财政部门通过财政预算安排的资金，是政府投资基金资金的主要来源，其具体由以下几个方面构成：一是各级政府明确财政出资或财政预算（含国有资本预算）安排资金参与投资基金；二是各级政府行业主管部门将部门预算专项资金用于参与投资设立基金；三是代表政府出资的纯财政资金性质的各类政府投资引导基金；四是各级政府委托国有企业出资。二、政府投资基金设立和运营情况我国政府投资基金在经历了2015-2016年快速发展后，进入了一个平台调整期，整个股权投资行业在2018年资管新规与金融去杠杆的大背景下遭遇募资寒潮，政府投资基金的募集数量和目标规模较前几年出现一定程度回落，但依然呈现出了持续发展的势头，政府投资基金在中国股权投资市场的资金端依然发挥着重要的作用。（一）全国政府投资基金设立和运营情况2012-2019年期间，政府投资基金数量增加1520支。其中，2016年全国政府投资基金在设立数量和总目标规模上呈现快速增长；2017年和2018年政府投资基金数量和目标规模增速较2016年相比相对放缓。2018年政府投资基金新增数量为269支，相比2017年新增286支，同比下降5.95%；2018年新设立政府投资基金的目标规模为2980亿元，相比2017年新增目标规模5560亿元，同比下降46.4%。2017年全国新设立政府投资基金的目标规模增加速度仅为3%；2018年政府投资基金新设立数量较2017年相比虽然多出10余支，但目标规模下跌43%；2019年市场情况较前三年发展情况相比不乐观，目标规模和新设基金数量均大幅下滑，分别为85支和3,401亿元，跌至2014年水平。（二）省级和地级市政府投资基金占主导地位按基金级别来分，政府投资基金可以分为国家级基金、省级基金、地市级基金以及区县级基金。省级基金规模最大，地市级基金数量最多。具体来看，国家级基金仅21支，数目占比2.24%。由于其平均目标规模高达973.07亿元，远高于其他级别基金，因此国家级政府投资基金的总目标规模仍占有较大比重，共1.46万亿，占21.23%；地市级和省级基金各356支、220支，分别占比40.97%、25.32%；区县级基金由于区县政府财力有限等原因虽数量占比达到31.19%，累计共271支，但规模位居末位，仅仅占12.02%。国家级政府引导基金设立的数量并不多，但是其金额总规模占政府引导基金整体比重较大，平均单支目标规模达636亿元，主要由国家部级单位或者央企发起，其参与设立的子基金或者直投项目不受地域限制。目前，基金总规模已超过万亿元，这些基金好比一支庞大的舰队，这些大小舰只各司其职，推动着中国经济的发展。（三）基金目标规模多在百亿元级以下截至2019年末，全国范围内的政府投资基金数量超过两千支，基金总规模接近十二万亿元。整体来看，100亿以内的政府投资基金占八成以上，超过100亿的政府投资基金数量不到300支，占政府投资基金总数量不到13.8%，即绝大部分（数量为86.2%）的目标基金规模在百亿元以下。全国总认缴规模千亿以上的政府投资基金共13支，披露总认缴规模为21,312亿元，约占全部产业基金总目标规模的36.4%。其中国家级投资基金1支，省级政府投资基金7支，市级政府投资基金5支。三、政府投资基金发展存在的问题（一）财务机构不健全引发内部控制风险经济与社会发展研究消费与投资

金基本处于各自为政状态，上下沟通少、经验交流少、相互合作少，难以形成基金合力，尚未体现基金拳头效应。（五）专业人才短缺影响基金管理效能目前政府投资基金管理团队主要由以下三方面构成：一是来自于各级财政部门的行政人员转隶，缺乏直接投资经验，行政化色彩浓重，衙门化和官本位思想短时间难以转换。二是来自金融监管部门的行政人员，这部分人对市场认知较弱，基金专业能力和实务经验欠缺，投资理念保守落后。三是来自传统银行机构的人员转行进入基金行业，这部分人虽然有一定金融知识，但对基金市场认知较浅，难以带领政府投资基金市场化。同时，基金专业人才区域分布不均现象比较普遍，高级专业人才高度集中在北京、上海、广州、深圳等金融业发达地区，中西部地区严重缺乏基金管理与金融投资相关专业人才。创业环境较差的县城和乡镇基层地区，更加难以吸引和留得住优秀的基金管理团队和高端基金人才，严重影响了政府投资基金的管理效能。四、政府投资基金健康发展的建议一是部分政府投资基金尤其是市县级政府投资基金财务机构不健全，将财务部置于综合部下面，未成立独立核算的财务会计机构；二是部分政府投资机构财务配备严重不足，有的存在会计机构负责人、会计、出纳均由一人担任的现象，致使政府投资基金缺乏内部控制牵引，一定程度上造成政府投资基金资金周转率不高、投资风险增大和企业效益不佳，甚至影响政府投资基金的科学持续发展。（二）金融监管政策趋紧导致基金募资困难2017年下半年以来，财政部、人民银行、银保监会等机构相继出台一系列金融政策，特别是2018年资管新规出台后，市场流动性逐步趋紧，在防范债务风险的同时，一面要求金融去杠杆，一面限制金融机构出资政府投资基金，导致基金在银行层面募资困难。2019年国家发改委等六部委出台规定，金融机构对资管新规出台前签订的认缴协议可以继续出资，一定程度缓解了银行出资政府投资基金的闲置。但是，由于受到国家宏观经济环境的影响，私人投资增速也明显放缓，这直接导致社会资本出资政府投资基金的积极性下降，政府投资基金的另一个募资渠道也受到影响。（三）行政过多干预制约基金灵活性发挥根据财政部210号文的规定，我国的政府投资基金运营管理原则为“政府引导、市场运作”，但很多地方政府对投资基金的管理依然行政化色彩浓厚，甚至有的地方财政部门把政府投资基金作为一个处室或者科室来管理，事无巨细的请示，缺乏市场化运作思维，严重影响了政府投资基金效益的发挥。同时，还有的地方把政府投资基金的管理参照专项资金的方式进行管理，专门要求投资到特定地区、特定公司、特定行业，导致基金管理机构缺乏自主决策权，影响了政府投资基金市场主体地位和灵活性发挥。（四）上下结合不紧密难导致投资合力不强目前已设立的国家级政府投资基金18支，国家级认缴基金的总规模接近2万亿元；地方级政府投资基金数量超过2000支，总规模接近10万亿元。从联动性角度来看，国家、省（自治区、直辖市）、地级市、县区政府设立的基（上接第84页）通过分析和比较模型中的各项系数，可以得到的结论是：现货价格和期货价格是相互影响的，并且这样的作用是双向而不是单向的。本文发现沪深300股指期货和指数现货市场之间确实存在一定的联动关系，这也符合了笔者在开始研究之前的猜想。具体来说，两者之间为双向的价格引导关系。这意味着沪深300股指期货市场经过近年来的发展已经初步具备了价格发现的功能，两者的联动关系使投道，做强做大政府投资基金目标规模，真正支持国家实体经济健康发展。（三）明确划分政府与市场的管理界限提高政府投资基金的市场化运作效率，改变基金管理体制，寻求市场化运作和政策性目标间的平衡，取消参股基金设立环节的政府审批，变委托管理为注册制，将省级引导基金作为引导基金管理公司的注册资本金，确定合作机构、基金投资等事项由公司自主决策。对政府投资基金的管理，履行出资人职责的财政部门应坚持“管好两端，放活中端”，财政部门主要做好基金顶层设计、政策规划、制定绩效评价办法、完善制度框架等，运营管理、项目投资交给市场。（四）加强不同层级政府基金的协同配合一是加强省（自治区、直辖市）级政府投资基金和市县级政府投资基金的联动，形成基金投资合力，如广西政府投资基金与南宁市、柳州市等市级政府投资基金联合设立子基金，形成上下联动。二是加强国家基金与对方基金的协同配合力度，形成国家对方基金投资合力，支持经济高质量发展，如广西政府投资引导基金增资国家级基金服务贸易创新发展基金，形成国家级、省级基金联动。（五）加强高层次基金人才的储备和培养各级政府、国家相关部委、行业协会应将基金高端人才统一纳入国家高层次人才体系之内，做好高层次基金管理人才引进、培养、留下的绿色通道，采取市场化方式，面向国内外资本市场，培养和引进一批高级基金管理人才和专业技术人才，出台保障高层次基金管理人才在住房、医疗、薪酬、社会保障等方面的政策。同时，各级政府、国家相关部委、行业协会应明确职责分工，加强对政府投资基金业务工作的培训，提升从业人员的整体素质和业务技能。参考文献为进一步建立健全政府投资基金发展机制、充分发挥政府投资基金的作用，使政府资本、金融资本与社会资本更好服务社会经济发展，本人建议从如下五个方面加强政府投资基金工作。（一）加强政府投资基金的财务管理政府投资基金机构要按照《中华人民共和国会计法》和《企业会计准则》相关要求，尽快建立具有现代化企业的财务管理体系，建立健全财务会计机构，配足配强财务会计人员，在承担政府投资职能和社会职能的前提下，尽可能完善公司法人治理结构、内部控制和财务管理等相关制度，进一步保证国有资产保值增值。（二）拓宽政府投资基金募资途径为解决政府投资基金募资困难，国家相关部委和地方政府要进一步修订完善相关法律和规章制度，拓宽银行、保险等金融机构参与出资政府投资基金的政策支持，通过吸引银行资本、保险资本、社会资本、债券市场等方式，增加政府基金的募资渠道，打通财政资本、金融资本与社会资本出资结合的多元化发展通资者能够采取理性的套期保值、跨期套利等操作以规避投资风险。同时，这也有助于减少期货市场非正常的波动、增加期货和现货市场价格的有效性。参考文献[1]刘旸,张斌,王景成.政府投资基金绩效评价研究综述[J].经贸实践,2018(13): 51-53.[2]蔡懿.政府投资基金发展存在的问题及对策研究[J].中国财政,2017(24):58-59.[3]相德伟,李志英.政府股权投资引导基金:问题、分析与建议[J].经济研究参考,2016(19):22-27.融,2017(11):69.[3]曾黎,李春.沪深300股指期货、现货市场价格传导研究[J].重庆工商大学学报(自然科学版),2013,30(10):52-56.[4]方匡南,蔡振忠.我国股指期货价格发现功能研究[J].统计研究,2012(5):75-80.[5]夏大圣.上证50股指期货价格发现能力的探究[J].商,2016(11):218.[6]郑剑辉.上证50股指期货市场价格发现功能实证研究[J].合作经济与科技,2016(8):69-70.·95·

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