行业与区域研究industry and region studies Management Observer管 理 观 察 推进城乡发展一体化的对策研究——以苏州工业园区为例王敏杰，刘坤（苏州市职业大学 管理学院，江苏 苏州 ２１５１０４）摘要：推进城乡一体化发展，实现由外延式发展向基于体制创新内涵式发展模式转变，推动由“以物为本”的传统城镇化向“以人为本”的新型城镇化转型，是实现人民幸福安康、谱写中国梦的实践路径。本文以苏州工业园区为例，分析城镇化发展的成就、经验、困难及对策，对苏州乃至全国的新型城镇化建设具有借鉴意义。关键词：城乡一体化 开发区式城镇化 人的城镇化 借鉴意义中图分类号：Ｃ９１６ 文献标识码：Ａ党的十八大指出，解决好农业农要合作项目，是中国改革开放的重要窗入新阶段。回顾园区城镇化发展所取得村农民问题是全党工作重中之重，城乡口和中外合作的成功典范，是中国发展的成就，集中体现在以下七个方面：发展一体化是解决“三农”问题的根本速度最快、最具国际竞争力的开发区之１．１实现了全域规划和功能一体化途径。2014年12月，*总书记在一。开发建设22年来，园区经济社会园区在高水平推进中新合作区开发江苏调研时强调，农业农村农民问题，发展取得了令人瞩目的成绩，园区开发建设的同时，确立了“区镇一体”的发始终是关系党和国家工作大局的重大问建设所走过的历程，是我国推进改革开展理念，打破区镇、镇域的局限，将乡题。没有农业现代化，没有农村繁荣富放和探索社会主义现代化建设规律的成镇（街道）规划放在整个行政区域的大强，没有农民安居乐业，国家现代化是功缩影，也是苏州新型城镇化的成功探背景下，将周边乡镇（街道）规划定位不完整、不全面、不牢固的。农业还是“四索。园区的城镇化发展既体现了苏州全为中新合作区的副中心，实行区与乡镇化”同步发展的短腿，农村还是全面建市关于优化布局、集约集聚、富民惠民、（街道）在城市规划、基础设施、产业成小康社会的短板。中国要强，农业必生态建设、固本强基的共性要求，又统布局等方面无缝对接。在规划之初，园须强；中国要美，农村必须美；中国要富，筹兼顾了区域所处的阶段、发展的形态以区就引进了新加坡等国际先进的城市规农民必须富。及赋予的内涵，分析园区城镇化发展的成划设计理念，结合区域地形地貌等自然近年来，苏州紧紧抓住城乡发展一就、经验、困难及对策，对苏州乃至全国条件，描绘出国际化、现代化和园林化体化综合改革试点的重大机遇，坚持解的新型城镇化建设具有重要借鉴意义。的新城区框架。放思想、勇于探索实践，初步形成了以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体、１．园区城乡一体化的发展历程和主要一方面，精心编制了区域总体规共同繁荣的喜人局面，走出了一条具有成就划和详细规划，科学布局工业、商贸、居住等各项城市功能；另一方面，陆续苏州特色的城乡一体化发展新路。但从自1994年开发建设以来，园区坚制定和完善专业规划300多项，如地全局来看，在推进“两个率先”进程中，持把城乡统筹发展作为推进经济社会发下空间利用规划、城市形态风貌规划、农业现代化的进程相对滞后，农民持续展进步的重要手段，坚持新型工业化、商业空间利用规划、城市综合交通规增收的难度仍然较大，农村改革发展的经济国际化、城市现代化互动并进的发划、社区发展规划等，都做到了区内任务依然十分艰巨，在更高起点上推进展路径，实现了农村形态向城市形态、区外的一个标准；并形成了“执法从城乡发展一体化具有重大的现实意义和工业化初期向后工业化阶段的巨大跨严”的规划管理制度。目前，园区街深远的历史意义。越。尤其是近年来，园区紧紧抓住苏州道基础设施与中新合作区实现全面对作为苏州经济社会发展的重要引领城乡一体化改革试点的重大机遇，着力接，规划编制、建筑形态、空间布局、区、先行区，苏州工业园区（以下简称“园破除城乡二元结构，顺利完成撤镇建街市政设施等实现区域一体，水、电、气、区”）是中国和新加坡两国政府间的重道并大力推进相关改革，城镇化发展迈污水处理等基础设施实现区镇共享，作者简介：王敏杰（１９６４－）女，籍贯：江苏宜兴，职称：教授，职务：系主任，研究方向：行政管理。· 188 ·管 理 观 察 Management Observerindustry and region studies行业与区域研究镇区商业中心、工业区、住宅区等各项功能布局科学，城市生产、生活和生态功能布局合理，纵横交错、区镇环通的主次干道网顺畅，兼具现代化、国际化、特色化的优美城市形态已经形成，动迁社区在建筑形态、立面色彩、１．６实现了社会管理精细化按照苏州市推进城乡一体化关于“三集中”“三置换”的要求和部署，园区着力推进农民居住地转移和生产生活方式转变，在2010年底园区农户一次拆迁基本完成，农民全部转化为城镇的社会养老、“救急难”、社区服务管理等深层次问题，将会更突出、更复杂，解决难度更大。２．４公共服务的压力近年来，园区各街道教育、医疗、社保等基本公共服务水平虽不断提高，空间布局、区内环境等方面达到城市社区标准。１．２实现了农民与市民福利均等化园区的城镇化是以人为本的城镇化，突出体现动迁农民的收入快速增长更为突出，农民与市民共享经济发展成果，实现了动迁农民的市民化。其次，就业创业、教育、医疗卫生、基础设施、文体娱乐等公共服务均等可及，覆盖面和质量持续提升，形成了优质公共服务的均等化分享机制，实现了公共服务成果共享的局面。第三，农民与市民社会保障全面并轨。１．３实现了产业和人才结构高端化突出表现在三个方面：第一，综合实力雄厚，产业结构优化，主导产业日趋高端。第二，科技投入充足，创新载体丰富，高新产业表现抢眼。园区积极构筑宜居宜业生活圈，持续提升城市功能内涵。金融商贸区、科教创新区、国际商务区、旅游度假区等重点板块加快建设，人气商气加速集聚，城市发展的宜居性舒适性不断提高。１．４实现了城市发展生态化园区从开发伊始就确立了“集约节约发展”“可持续发展”的理念，致力于追求“绿色GDP”，发展循环经济，狠抓节能减排，加强环境保护，争创资源节约型和环境友好型社会建设的示范区，在营造更加优良的生态环境的同时，努力实现人与人、人与社会、人与自然发展的和谐统一。１．５实现了土地利用高效化提高城镇建设用地利用效率是城镇化进程中的一个难题。园区较好地处理了这一问题，在确保城市功能不断完善的情况下，实现了土地的集约化利用，体现在两个方面：一是土地利用规划结构不断优化。二是土地投入强度和产出效益显著提高。居民。居民动迁结束以后，园区已经形成了全域的社区治理形态。２．园区城乡一体化发展面临的压力和挑战经过22年的探索实践，园区的城镇化发展进入了崭新的阶段。对照《国家新型城镇化规划（2014～2020）》提出的“以人为本、公平共享、统筹城乡、优化布局、集约高效、生态文明、绿色低碳、传承文化、彰显特色、市场主导、政府引导、统筹规划、分类指导”的新要求，以及区域经济社会转型发展的新形势和居民群众的新期待，园区的城镇化发展还面临着一些需要着力破除的制约因素与挑战。２．１产业转型的压力园区各街道土地资源的瓶颈制约不断加剧，目前已经基本没有可供连片开发的工业用地，以工业为主导的产业形态难以为继，特别是在近年来宏观经济环境持续严峻、下行压力不断加大的情况下，以工业为支撑的产业结构面临着增速放缓、后劲不足等困境。２．２居民增收的压力目前，园区各街道富民载体的产出效益和富民组织总体还不能满足动迁居民持续增收的需求，虽然富民载体总量体量不小，但受经济大环境、运营水平等因素影响，载体收益率增长有限，有的载体收益率甚至呈逐年递减的趋势，动迁居民财产性收益持续增收难度较大。２．３社会管理的压力当前，社会结构和思想观念深刻变化，行政权力下放、治理重心下移、利益诉求多样，公平诚信理念、民主参与意识日益增强。随着新型城镇化、城乡一体化加速发展，以及户籍制度改革、计划生育政策调整，园区常住人口规模不断扩大，受诸多因素叠加影响而引发但与中新合作区相比仍有一定差距。２．５资金投入的压力为了加快区域一体化发展步伐，园区结合当前各街道城镇化发展的重点领域和薄弱环节，提出了“八个一体化”的战略举措。根据园区有关部门的测算，2015～2019年，落实这一战略约需资金近300亿元。在地方融资政策不断收紧的情况下，资金压力着实不小。３．加快城乡一体化发展的对策建议推进新型城镇化发展，必须以人的城镇化为核心，以提升质量为关键，从区域实际出发，努力探索具有时代特点的新型城镇化发展模式,首先要树立正确的理念：３．１以人为本，民生优先要以人的城镇化为核心，把有序推进农业转移人口市民化、加快推进城乡公共服务一体化作为新型城镇化建设的核心内容和主要任务，不断优化城市人口结构和提高人口素质，促进人的全面发展和社会公平正义，使全体居民共享城镇化和现代化建设成果。３．２ 城乡一体，协调发展要遵循城乡发展一体化的基本规律，更加科学地编制镇村布局规划，更加注重城乡协调发展，通过产城融合把城镇建设和产业发展有机结合起来，加快产业结构调整和能级提升，推进新型城镇化和城乡发展一体化，充分释放发展活力。３．３市场主导，政府引导要正确处理政府和市场的关系，更加尊重市场规律，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用，切实履行政府制定规划政策、提供公共服务和营造制度环境的重要职责，引导社会力量参与城镇基础设施和公共服务设施建设，形成推进新型城镇化的强大合力。· 189 ·行业与区域研究industry and region studies Management Observer管 理 观 察 ３．４生态宜居，和谐发展统制造业的转型升级；大力发展现代服系统修复山、水、林、田、湖等各要素；要把生态宜居的理念全面融入到务业，推动产业结构的战略性调整；加严厉打击环境违法行为，广泛调动全社综合试点进程，促进城市高效集约发快农业产业发展的现代化水平，建立具会积极性，解决环保领域新问题，把苏展，优化国土空间布局，提高土地利有战略竞争优势的产业体系。州打造成为宜业、宜商、宜居、宜游、用效率，推行绿色发展、低碳发展，第三，推进人的城镇化，提升基怡人的“人间天堂”。走集约、生态、宜居、高效的城乡可本公共服务均等化水平，提高城乡居持续发展道路。民素质４．结束语苏州在推进新型城镇化发展的过程城镇化的关键核心在于人的城镇综上所述，城镇化发展要体现新的中要把握五个重点：化。推进人的城镇化的基本任务是农业水平、新的要求。要从大规模的土地扩第一，科学规划，优化城乡空间布转移人口的市民化和按常住人口实现基张的土地城镇化真正向以人为核心的城局，推进产城融合，建设江南特色美丽本公共服务均等化。苏州不仅要推动本镇化转变，要更加注重城乡协调发展，镇村市户籍居民的社会融合，而且要推动非要坚持从尊重历史、尊重自然、尊重规根据土地资源和生态环境承载能户籍流动人口的社会融合。律、尊重群众意愿出发，以深化改革创力，根据江苏省新型城镇化规划、主体第四，创新城乡社会治理，推进城新为动力，尽力而为、量力而行，努力功能区规划的总体框架和未来发展趋乡法治建设开创城乡协调、城乡融合、城乡共生、势，加快推进城乡规划的有机融合，优法治、民主是衡量城镇化发展水平城乡文明的良好格局，让广大城乡居民化城乡空间布局，加快形成以中心城市的重要维度。要积极适应新型城镇化发更公平地共享优质的公共服务、良好的为核心，以昆山、太仓、常熟、张家港展的需要，在提升规划层次、推进产城自然生态和舒适的宜居环境，切实增强4个副中心城市和一批小城镇为增长极，融合的同时，创新社会治理方式，为城获得感、满意度。大中小城市和小城镇协调发展的城乡空乡社会和谐进步奠定基础。间布局。第五，坚持绿色发展，优化生态空参考文献：第二，转型升级，优化城乡产业结间保护［１］． 钱莉萍．推进城乡发展一体化的思构，集聚创新要素根据苏州生态环境现状，高标准推路探讨［Ｊ］．湖北经济学院学报（人文苏州加快新型城镇化发展，要以市进生态文明建设。严格保护生态空间，社会科学版）， ２０１３（８）：９－１１．场化导向创新资源配置机制，积极培育形成科学合理的国土开发格局；有效节［２］ 苑世清．全面推进城乡经济社会科技和产业创新集群，突破核心关键技约能源与资源，切实改善大气、水、土发展一体化［Ｊ］．经济研究导刊，术，大力发展战略性新兴产业，加快传壤环境质量；牢固树立“大生态”理念，２０１０（１６）：１６０－１６１．管 理 词 源科学管理理论科学管理理论讲述了应用科学方法确定从事一项工作的“最佳方法”。概括为：科学，而不是单凭经验办事；和谐 ，而不是合作；合作，而不是个人主义；以最大限度的产出 ，取代有限的产出，每人都发挥最大的工作效率，获得最大的成功，就是用高效率的生产方式代替低成本的生产方式，以加强劳动力成本控制。科学管理理论的管理原则：①对人的劳动的每种要素规定一种科学的方法；用以代替陈旧的凭经验管理的方法。②科学地挑选工人，然后进行训练、教育，发展他们的技能。③与工人合作，保证所有工作都能按已发展起来的科学原则来进行。④在管理和工人之间，工作的分配和责任的分担几乎是均等的，管理者当局把自己比工人更胜任的各种工作都承揽下来。· 190 ·
