城市地下管线档案管理与利用存在的问题和对策

文/福建社会科学院杨登超

城市地下管线档案管理与利用存在的问题和对策

【摘要】地下管线是城市基础设施的重要组成部分，目前地下管线档案管理工作存在统一管理难、管线档案进馆难、信息管理滞后问题，应采取相应对策解决。

【关键词】城市地下管线；档案管理；问题对策

地下管线是指给水、排水、燃气、热力、电力、通信、广播电视、交通设施、工业等地下管（沟）道和光（电）缆以及相关的人防、地铁等工程。地下管线是城市基础设施的重要组成部分，是城市赖以生存和发展的物质基础，它担负着城市的信息传递、能源输送、废物排泄的功能。目前地下管线档案管理工作存在统一管理难、管线档案进馆难、信息管理滞后问题，应采取相应对策解决。

一、城市地下管线档案管理与利用存在的问题

（一）管线工程牵涉单位多，管线档案统一管理难

城市地下管线工程档案管理牵涉电信、电力、广播电视、水务、煤气、等部门和单位。同时，还涉及建设、规划等管理部门。涉及这么多部门与单位，且没有一个对整个城市地下管网工程建设进行综合管理及协调的权威机构，使档案行政管理部门和档案馆对地下管线档案不能进行统一和规范管理。同时，地下管线工程没有相关技术标准和规范，地下管线档案接收内容不统一。各类地下管线的管理和档案形成的范围、内容是不一样的，因此各级档案馆接收地下管线档案的种类、内容应有标准和规范。目前，我国多数城市还没有制订相关技术标准或规程，这对管线数据格式的统一和集中管理，对管线信息系统

的建立带来一定困难。

（二）行政管理手段少，管线档案进馆难

由于没有行政制约手段，管线工程竣工档案验收制度也没有建立起来，管线工程建设单位（或施工单位）不按要求向市城建档案馆报送管线工程竣工档案。各专业管线建设单位也都没有按照建设部的规定定期向市城建档案馆报送专业管网图。缺乏管线工程项目信息，对管线工程项目档案工作不能实行有效的监督、指导和跟踪管理。

档案接收渠道不畅，缺乏制约措施。目前，多数城市地下管线产权单位不能按照规定主动、及时地向当地城建档案馆移交地下管线工程档案。像房屋工程档案的报送，有房产权属登记发证和住建行政管理部门工程竣工备案等重要环节把关，而地下管线档案的报送与接收没有抓手，缺乏有效的制约措施。而且大多数城市没有真正按照《建设工程质量管理条例》，对不按规定移交地下管线工程档案的单位实施处罚。

（三）馆藏管线档案少，直接影响查阅利用

按照国家住建部有关文件和《城建档案分类大纲》的规范和要求，地下管线档案有8个类别，保存的档案在馆藏中应占到一定比例，但目前多数城市地下管线档案只占馆藏量的2%左右。由此可见存在馆藏管线档案少，而且存在不系统、不完整、不丰富等问题。同时，近年来地下管线档案利用情况也不理想，查档和调档人次减少。一是有的单位不知道到档案馆可查阅地下管线档案；二是馆藏管线档案偏少，不能满足查者要求；三是有的由于管线档案陈旧，与现状

不符，已无利用价值；四是实行地下管线

档案查询制度的档案馆数量少，从而影响了地下管线档案的利用率。

（四）管线动态管理措施少，信息管理滞后

随着城市建设步伐的加快，城区范围不断扩大，城市地下管线建设不断扩展，而多数城建档案馆在技术力量、探测设备、软件系统、交通工具等方面存在不足，特别是城市居住新区、工业新区和开发区等园区的开发建设，未能将其及时纳入探测和动态管理范围。同时,由于缺乏对管线产权单位向城建档案部门报送竣工资料的强制措施,加之这些单位隶属关系复杂，难以协调,致使城市地下管线资料归档率低,许多城市地下管线档案资料残缺不全,地下管线信息资源无法做到共享利用,制约了城市建设发展。部分管线产权单位管理粗放,许多“竣工图”实际只是一种“示意图”,仅能反映管线大致走向和方位,缺少垂直定位,甚至有的管线产权单位连自己的管线具体位置都不知道,给后续管理带来很大难度。

二、城市地下管线档案管理与利用的对策

（一）加强法规建设，形成城市地下管线统一管理机制

1.加强地下管线管理法规建设。为确保城市建设和城市安全,必须依法对地下管线规划建设进行管理，进一步加快城市地下管线管理法规的立法进程,明确城市地下管线的管理体系和执法主体,进一步规范地下管线的规划审批程序、建设要求和管理内容,特别是要对管线竣工测量和报送城建部门备案等要求作出明确规定,强化法律责任和保障措施,使地

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officeopertions位进行竣工测量,编制符合国家标准的管线工程竣工图,报城建部门归档管理。各专业管线管理和建设单位应按规定编制专业管网图，定期向城建档案馆报送。对于不按规定查询地下管线的,规划部门不得对其管线工程进行规划定点审批;对于不办理规划定点和建设工程许可的,要坚决予以查处。

2.加大地下管线管理力度。一是加强城市地下管线规划环节管理。将各类地下管线发展规划统一到城市总体规划范围内,在规划中要明确各类管线的建设时序,使各类管线的建设时序与城市道路发展规划相一致。同时,要对各类管线规划执行情况加强监督检查,对发现不按既定规划要求进行管线建设与管理的,要采取必要的措施加以纠正。要加强城市道路管理综合规划工作,指导各管线权属单位合理利用城市地下空间资源,避免各类管线之间及与相关建(构)筑物之间的矛盾,为各类管线的工程设计、施工及管理提供条件和依据。二是强化城市地下管线建设环节管理。严格要求管线建设单位按照有关要求履行报批手续,进一步加强对管线建设行为的监督管理,对不履行报批手续、不按照批准的方案施工、随意改变管线方位的行为加大处罚力度,把施工企业的不良行为记入单位信用档案,并视情节、性质及危害程度,分别予以通报、经济处罚、评标扣分、市场准入、责令停业整顿、降低企业资质等级或吊销资质证书、营业执照以及有关责任人的执业资格证书等处罚。对因野蛮施工情节特别严重、造成公共安全事故的,司法机关要严格依法追究施工单位和直接责任人的刑事责任。

下管线档案必须报送城建档案馆。通过对城市地下管线的普查建档，建立城市地下管线档案信息数据库，为实现地下管线的动态管理打下良好基础。

在城市地下管线建设综合协调办公室的统一领导与协调下，成立由管理部门、城建档案馆、专业管网管理及建设单位参加的协作组织，实行地下管线档案数据信息有偿使用制度。管线普查的经费采取和专业管线建设单位共同投资（以投资为主）的方式解决，管线数据更新维护经费由地下管线档案数据信息有偿使用来解决。由城建档案馆负责建立“城市管线综合管理信息系统”，在各专业管线单位建立专业子系统，全城市联网，实现地下管网共同投资、统一管理、信息共享的良好机制。

下管线建设管理步入制度化、规范化和

法制化的轨道。各级地方最好能以令的形式颁布《城市地下管线工程档案管理办法实施细则》，这样可以规范管线工程档案管理行为，加强城市地下管线工程档案的收集、开发和利用工作，对于统筹城市地下空间资源的开发利用，提高地下管线工程档案信息资源共享程度，预防减少管线事故，增强应对各种突发事件能力，具有十分重要的意义。同时,研究制定地下管线共同沟的具体实施规范、技术标准、使用管理制度,积极开展试点建设,为共同沟技术推广积累经验。

2.形成城市地下管线统一管理机制。城市地下管线的管理实际上是对地下空间资源的一种管理,是一种行为。针对各种地下管线产权单位各自为政、多头管理的问题,各城市应成立城市地下管线规划建设管理办公室,统一行使协调职能,负责制定全市地下管线发展规划和年度建设计划,对地下管线的开挖施工进行协调管理,承办管线工程的申请、查勘、初审、发证及挖掘回填作业的监督检查和验收,负责地下管线事故的监察处理和仲裁。同时，并规定凡是没有管线发展规划和年度建设计划的管线项目,一律不再给予审批,坚决杜绝“随建随报”行为。

（二）完善管理措施，加大对地下管线的管理力度

1.完善城市地下管线行政管理措施。一要全面贯彻落实《建设工程质量管理条例》和住建部《城市地下管线工程档案管理办法》等法律法规，实行《建设工程档案建档及报送服务合同书》和《建设工程档案合格证》制度。对城市地下管线建设项目，在办理“建设规划许可证”和“施工许可证”之前必须与城建档案管理部门签订《建设工程档案建档及报送服务合同书》；对没有取得《建设工程档案合格证》的管线建设项目不能备案。二要严格地下管线竣工测量和归档管理。地下管线工程属于隐蔽工程,如不进行竣工测量、编制管线工程竣工图,将严重影响今后新建改建管线的规划、设计和建设,也会给城市安全留下事故隐患。因此，地下管线工程覆土前,建设单位必须委托具有相应资质的工程测量单

四、结语

在城市现代化建设飞速发展的今天，我们要充分认识到城市地下管线的综合管理对于城市的建设发展，对于人民生活的重要性，只有加强法规建设，不断完善地下管线的法规制度，由牵头组成专门的领导小组，采用科学的综合管理模式，统一规划、统一管理、及时理顺各管线单位间的关系，抓好地下管线的普查工作，使得基础数据能够及时、规范，准确的归档，同时采用地理信息技术等现代化的技术管理手段，进行地下管线档案动态管理系统的开发建设，最大限度的提供地下管线档案信息资源，不断提高城市现代化管理水平，才能保障城市基础设施的正常运行，更好的为城市经济发展服务，并在城市的抗灾、救灾，应付突发事件过程中发挥巨大作用。

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三、普查建档，建立地下管线档案信息共享机制

要获得完整、准确、系统的地下管线

档案信息，必须进行地下管线普查建档。地下管线普查建档工作是一项复杂的社会系统工程。要解决好三个问题：组织协调问题、普查的经费问题、普查的技术标准问题，在城市地下管线建设综合协调办公室的统一领导与组织下，开展这项工作，制定普查方案、技术标准，筹措普查资金。城建档案馆也应参与城市地下管线的普查工作，普查获得的城市地

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