浅论基层工商分局监管执法难点与对策

浅论基层工商分局监管执法难点与对策

------邢彦卿

总局“三定方案”明确了工商部门的职责，作为基层分局，主要负责以各类市场主体监督管理、个体工商户注册登记与监管、通领域商品质量和流通环节食品安全监督管理流、商标广告监督管理、消费维权、查处假冒伪劣等违法行为。但在实际工作中，还有很多国务院规定法定职责以外的工作如行风评议、安全生产监督检查、“红盾帮扶”、招商引资等工作需要基层分局来完成去做，虽然这些工作是融入工商职责当中的，但这些工作大多都有一些具体的形式化的要求，往往有很多考核指标。作为基层分局，人员少、执法力量薄弱，所有工作都要靠仅有的10来个人来完成，还要应付各种各样的检查、评比、考核，很多检查评比都讲“一票否决”，可以简单形容为“上面千条线、下面一根针”。虽然领导经常教育大家要学会“十个指头弹钢琴”工作方法，但仍有些工作根本难以落实到位，为了应对检查，只得应付差事，影响正常监管工作，甚至本末倒臵、疲于应付，造成工作被动甚至被进行责任追究。主观方面，一是由于基层分局人员政治敏感性不强，工作占位低，工作缺乏积极性。二是分局领导存有侥幸心理和“应景”心理，对一些形式化的工作不重视。客观方面，一是人员少、执法监管力量薄弱。二是监管区域大、任务重，各种各样的检查评比影响了正常工作。

笔者通过调查、分析认为，基层分局监管执法存在几个方面的难点，应有针对性采取措施，着重加以解决。

一、基层工商分局监管执法困难与难点

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1、人员结构不合理、监管区域大、工作量大。 笔者调查的一个县局有9各分局，9个分局公务员共73人，占全局公务员总数的46%，平均每个分局8人左右。就调查的一个分局来看，该分局包括分局长在内，正常上班人员共13人，其中公务员7名，除去3名正副分局长、1名指导员、1名从事个体登记注册工作人员外（按注册登记工作“一审、一核”的要求应为2人），在最一线从事监管工作只有2名公务员，且年龄在50岁以上。监管人员共分三个组，人员最少的监管组只有1名公务员（不符合执法要求），在办理行政处罚案件时，只得委托其它监管组的公务员来配合完善案卷及各种程序，从执法程序和执法的严肃性来讲，存在很大弊端，由于人员少待原因，有的分局事业人员甚至待分流人员都从事行政执法工作。据了解，其它县市工商局有的分局情况也大体如此。

该分局辖区共两个乡镇51个行政村，分为3个监管区，各类市场主体881户，其中70%以上零星分布在农村。各类市场主体中食品生产、经营（含餐饮）283户。通过2008年、2009年食品安全监管的实际工作来看，对一个食品经营户执照、许可证、从业人员健康证、台账、索证索票、自律制度落实情况、对过期和三无食品等内容检查一遍所需时间都不少于半个小时，再加上有些经营者对这类检查的不理解、不配合，要按照上级要求“县不漏乡、乡不漏村、村不漏店”的要求，将全部经营户检查一遍实非一件简单的事情，其他工作也是如此，工作量非常大，难免疏于监管。

工作人员各有分工，各司其责，有的“身兼数职”，分别对应县局注册、市场、消保、商标广告、12315、法制、监察、

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消协、个协、维管办、办公室、财务科等多个科室相应工作和统计、报表、检查。由于人手少，好多工作不能真正到位，汇报统计有时只好“造数字、编数据”，县局相关科室对此类数字也是“心知肚明”，认为分局报上来的数字由分局负责，不必过于深究。从而造成统计数据的不真实，不能给领导决策提供真实、准确、可靠的依据。这些问题，多是由于人员少、人员结构不合理造成的。

在预算指标分配上，虽然取消了“两费”，但是，因为目前财政体制的原因，财政部门还是给工商部门下达预算指标的。分局的负担仍然不轻，该县局所属9个分局承担的罚没款预算占全局总数50%以上（还不包括几十万元的个私会员费），人数却不足全局公务员总数的50%。对社会上争议最大的“会员费”，上级一再强调要“自愿”，如果强行收取、搭车收取会员费出了问题，对责任人要严肃处理。但是如果工作人员如实告诉当事人自愿缴纳会员费，估计一个县局一年也不会收上多少会员费，所以很多个体户都是“被自愿”的。工作人员在收取会员费时也是心有顾忌、言不由衷。目前，就个体劳动者协会的功能来讲，实际已经弱化了，不能真正为个体户提供实质性的、有价值的服务，收取会员费的理由不充分，建议彻底取消“会员费”，减少因收取“会员费”给工商系统带来的负面影响。

工作人员下乡归来还要负担很多内务工作，如市场巡查书式台账填写、市场巡查微机录入、执法案件法律文书制作、案件微机录入、流通领域食品经营户资格审查与微机录入，加之基层分局人员年龄大不熟悉电脑，很多类似任务便落到年轻同

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志的身上，无形当中增加了工作量。从形式上看实现了网络化、电脑化，但好多工作录入微机缺乏实用价值。

2、年龄结构老化、法律知识欠缺

分局人员年龄结构偏大，就笔者调查的分局公务员年龄看，50岁以上2名、40岁以上3名、40岁以下2名；事业人员40岁以上2名，工作人员平均年龄46周岁。2000年工商系统垂直管理以后，工商系统没有在进人，最年轻的公务员也都三十几岁，加之一些有知识的年轻同志大多都调入县局工作，致使基层分局公务员多是一些年龄偏大的同志。然而，工商行政管理的大部分工作主要在基层分局，分局同志们多年从事基层工作，文化知识水平较低，自学能力和学习的动力较差、学习资料欠缺，工作方式多仍停留在固有的“经验”和收取市场管理费、个体管理费的模式里，对工商相关法律法规规章的掌握相对较少。加上工作环境的影响，基层工作人员长期和个体工商户打交道，独创了一些不好但却行之有效的工作方式、方法，形成了一种“讲文明、讲法律不如我的经验效果好”定势思维，也是造成基层执法人员素质偏低的原因之一。作为工商系统的新生力量—最年轻的“两校生”，文化基础很好、学习能力强、业务素质高，但这些同志不具备执法资格，虽在实际执法中但当主角，但在案件调查处理过程中只能甘做“幕后英雄”，执法人员签名是由具有资格的公务员来签字，无形当中使行政执法的真实性打了折扣。

由于专业知识与法律知识的匮乏，分局在对企业进行监管时，往往停留在表面上，对企业的违法行为不容易发现，从而对企业的监管存在“打怵”的心理，放松了对企业的监管和违

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法行为的监管与查处，形成监管的空白，为工商行政管理工作带来隐患。

3、人员不流动、社会关系影响执法

“依靠地方党委政府开展工作”历来是各级工商部门工作的“法宝”，作为基层工商分局来讲，这一点先得显得尤为重要。作为一线监管人员来讲体会最深：如果一两个人下乡到村监管执法遇到阻力，首先想到的是村干部的配合，所以基层老工商对新工商传授的第一条经验就是“首先要和村干部搞好关系”。这种关系为我们工作带来便利的同时，也影响着我们的行政执法，由于人员流动性小，工作人员长期在一个区域工作，时间长了与监管对象也都成了熟面孔，所以个体工商户有时有些违法行为也熟视无睹，即使查处也往往顾及人情面子而处罚不到位甚至私了案件。有时乡镇领导或者村干部出面说情，也不得照顾到方方面面，与县局到基层办案很不一样，如果单纯讲“法律面前人人平等”，便会影响以后的其它工作。过去“收费”时期，当完不成收费预算时，有时会找企业帮忙支持一下。现在当企业违法了，工作人员也会顾及过去的“关系”而熟视无睹，造成监管的空当，影响了监管执法。

4、执法成本高、人员待遇低，影响积极性

由于监管区域大、巡查频率高，上级安排很多工作又都是“当前工作中压倒一切的重中之重”，工作人员不得不一遍一遍去下乡、检查，由于路途遥远，中午不能返回单位就餐，所以人得吃饭，车要加油，很多人还必须用自己的手机来下通知、联系相关工作。初步估算，这项费用每月至少就得300元，而这些开支，由于县局经费也比较紧张，县局和分局对工作人员是无任何补助的。相对于常坐在办公室的同志来讲，无形当中

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给自己降低了300元左右的工资。作为分局来讲，既要完成上级布臵的各项工作任务，还必须靠本分局来完成各项预算指标来提成经费。县局对分局经费提成往往有很多考核办法，加上执法环境的改变、个别新闻媒体的干扰，执法人员在办理行政执法案件时有顾虑，从而导致处罚案件少、提成的经费有限，不能满足基层分局正常办公的基本需要。一个分局就是一个家庭，水费、电费、通讯费、汽车修理费、汽油费均需开支，所必须的经费几乎是捉襟见肘。所以对工作成绩好的同志也只能给予精神鼓励，难以进行物质奖励，干得好与干不好没有区别的，这些原因也影响着人们积极性的发挥。

权责不对等，工作任务繁重，各类检查评比过多过滥，疲于应付。一些临时性检查、评比，如安全生产、清理无照经营、食品安全检查、新闻信息宣传等工作实效性很强，往往在规定的时限内按要求完成任务指标，完不成的要追究责任人的责任。在某些工作如食品安全监管、危险化学品行业待监管很容易由于职责不清、界限不明，出了问题监管人员要承担连带责任。基层人员承担的责任很重，责任追究往往也成了各级领导“最有力”的工作手段。监管人员在工作中往往顾此失彼，刚干完了这项工作又来了那项工作形，一边工作还得担心不能被进行“责任追究”，制约了人们的工作积极性，为了尽量避免被追究，有的同志往往“不敢”干、“不愿”干。

5、由于乡村特点，案源少、案件小，难作为和不作为 笔者所在的分局地处河北省的经济不发达地区，辖区多为农村经营户，本金少、摊点小、商品档次低，有的村人口只有几百人，小卖部经营着日杂百货和食品，货值充其量不过千元左右。可是一旦出现违法如经营过期食品、“三无”食品，按

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照相关法律进行处罚必须2000元以上罚款。如果按规定处罚根本难以执行，而不处理便形成不作为，所以只能采取下架、封存、销毁等措施并予取缔等权宜之计。由于需求的原因，处理过后经营户还会在“东山再起”，难以杜绝。所以只得“变通”着处罚，既教育了当事人，也使监管暂时到位，但同时也“成就”了违反程序执法问题的产生，为行政复议、诉讼的败诉埋下了伏笔。农村经营者多为中老年人，文化程度偏低，好多不识字，在落实建台账、索证索票等制度上难度非常大，导致一些监管制度难以落实和处罚。在执法程序上，鉴于农村的特点，往往是执法人员先收缴罚款，然后再进一步完善相关手续。如果严格按照执法程序来进行，案件几乎办不成，即立了案罚不到钱，所以在行政执法录入时便出现了新的问题。行政执法网上审批的初衷是好的，但就本地基层分局目前的实际来讲实际意义不大，反而增加人力负担，可考虑试行但无需全面铺开。

二、解决对策

1、加强培训考核，减少不必要但工作量，同时客观对待二线人员现状

加强监管力度与监管效能，必须靠提高监管人员的整体素质来实现。就目前现状来看，途径主要是培训，培训的方法要灵活多样。一是结合本地多发案件的行业、特点，重点采取以案说法、模拟办案的方法来提高执法办案水平。二是选拔办案能手讲授办案经验与技巧，鼓励人们学法用法。三是组织一线执法人员开展常用法律、法规知识竞赛，注意过程中避免流于形式。四是通过省市局组织考核、考试，赋予“两校生”合法的执法资格，充分发挥他们的积极性，使得人尽其才。

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建议进一步完善“金信软件”，使之更好地与食品许可证审核软件地融合，同时，取消市场巡查微机录入、暂缓推行行政执法案件网上审核，待条件成熟后再全面推开。

客观对待因年龄原因退居二线人员，可以允许这些平时不来单位上班，工作需要时随叫随到，避免出现貌似上班又不正常上班、影响其他同志正常上班的问题，也可由县局将其集中到县局统一管理，这样也便于加强对基层工作人员的管理和奖惩。

2、政策向基层倾斜，提高人员积极性，降低执法成本 充实基层应从以下几个方面入手，一是将年轻、素质高的人员派往基层从事执法办案和监管工作，以此带动基层分局整体素质的提高，解决人员少、监管力量薄弱的问题。二是提倡分局领导班子成员主办案件，要具备指导监管人员办案的能力。三是保障基层分局基本办公经费，保证分局水、电、暖、通讯、车辆等设施的正常运转。四是在核算分局经费提成时，规定基层执法人员办案提成奖励的最低比例，制定合理奖惩措施，严格落实奖惩制度，降低执法办案成本，鼓励工作人员尽量多办案、多创收。五是加强对执法人员的法纪教育和防腐拒变的教育，做到遵纪守法。同时县市区工商局要加强与纪检监察、检察及当地新闻媒体的联系和沟通，争取它们的理解和支持，保护干部队伍执法监管积极性。

3、减少各类达标、评比活动，探索简单、有效的考核办法，考核要量化到每个岗位

维护社会主义市场经济秩序是工商行政管理职能的高度概括，工商工作应立足本职，既要统筹兼顾，又要重点抓好核心工作，做到主次分明。市场准入、市场主体经营行为的监管

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是“主”、其它都是“次”。一是除年终业务综合考核以外，取消各类达标、评比，减少不必要的人力、财力、精力的浪费。二是简化业务工作一些不必要的流程，如市场巡查文字记录、微机录入、行政执法案件的录入等。三是量化年终业务工作考核指标，量化分解到每个岗位，针对完成情况给予奖惩。考核方式应该经常化，促使工作人员养成一个良好的工作习惯。

4、建立人员合理流动的机制，解决办“人情案”、办案难的问题

建立人员合理流动的用人机制，一是在为分局提供良好办公条件的前提下，建立“县城以外基层分局工作经验少于××年的不予提拔”的机制，鼓励优秀干部到基层分局（尤其是县城以外的分局）工作。二是加大对基层分局成绩优秀的同志的精神和物质奖励，奖励幅度要高于县局和城内分局。只要工作人员愿意到基层去，便具备了人员流动机制形成的条件。解决了人员流动的问题，“人情案”的问题便容易解决了。三是划分监管区域，日常监管由本监管组负责；执法办案则打破监管区域的划分，执法人员可在本分局辖区内任何区域办理行政执法案件。四是抓大放小，重点对涉及民生、影响大的违法案件进行查处，对轻微的违法行为加强日常监管，以教育、规范为主，处罚为辅。

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