困境儿童保障的问题、理念与服务保障 乔东平 ２０１３年５月和６月，民政部分别实 亡另一方因其他情况无法履行抚养义 和有限的实物救助（免费早餐或午 施“未成年人社会保护试点工作”和 务和监护职责的儿童、贫困家庭的儿 餐、蛋奶、贫困残疾儿童的康复设施 “适度普惠型儿童福利制度建设试点 童。这种分类依据的是儿童困境的特 和器材等）之外，缺少面向困境儿童 工作”，明确要将传统的对孤儿、弃 点及需要保障的程度，以及民政工作 及其家庭的福利服务，无法满足困境 婴、流浪儿童的保障扩展到其他困境 的优先顺序，使困境儿童未包含孤儿 儿童多方面的需要和改善困境儿童家 儿童，这是我国儿童福利和儿童保护 和困境家庭的儿童。学术界对困境儿 庭的功能。特别是有些儿童遭遇困境 制度的进步。同时，试点之初发生的 童的界定外延较广，还关注到受虐待 并非因为贫困，可能因为缺少照顾、 南京饿死女童案和两年后发生的毕节 或暴力伤害的儿童、家庭困难的留守 亲情、心理辅导、遭受暴力或虐待 留守儿童自杀案促使人们反思， 儿童、单亲家庭儿童等。在儿童福利 等，单一的现金救助无法解决他们的 已经为困境儿童家庭提供了现金救 中，儿童分为普通儿童和困境儿童两 问题，他们更需要的是服务。儿童福 助，社区居委会、派出所／学校对困境 类。困境儿童指在出生和成长过程 利服务是完善的困境儿童保障体系不 儿童的情况都知情并进行了干预，仍 中，遇到特殊困难境遇或问题，影响 可或缺的部分。 然发生这样的惨案，说明我国儿童福 其生存或发展的儿童群体。 ３．服务于困境儿童的社会组织和 利及儿童保护制度存在不可忽视的漏 ２．困境儿童保障的形式大多局 专业人员严重缺乏，服务不足并缺少 洞和问题，特别是困境儿童仅有现金 限于现金保障，缺少服务保障，无法 专业性，难以提供有效的服务保障。 和实物等经济保障远远不够，服务保 满足困境儿童及家庭的需要，保障体 首先，困境儿童保障长期由承担 障的缺失可能导致功亏一篑。 系不完善。我国困境儿童保障一般偏 主要责任，非的儿童福利机构 重于基本生活、教育、医疗、康复方 少，专业服务人员少，有的县没有一 一、我国困境儿童保障存在的问题 面的社会救助和社会保险，主要 家社工机构，缺乏培育社会组织 表现为针对不同类型的儿童，按照不 的意识或能力，亲自提供服务负担很 针对困境儿童的救助保护属于狭 同的标准发放困境儿童津贴或补助， 重、能力有限。其次，现有服务主要针 义的儿童福利，主要关注困境儿童的 建立的是基本生活保障制度。地方困 对孤儿、流浪儿童和部分流动留守儿 福利制度属于残补型儿童福利。分析 境儿童的分类保障重点保障事实 童，大多数困境儿童没有得到服务，特 我国困境儿童保障存在的问题是为了 无人抚养儿童、困难家庭的重残和重 别是城乡儿童ＮＮＩＩ务及设施存在较 更好地完善及执行，真正改善困 病儿童等。困境儿童津贴一般按照社 大差别。最后，现有服务常常与困境儿 境儿童的生存和发展状况。 会散居孤儿的养育标准或者散居孤儿 童及家庭需求的匹配度不够或者服务 １．“困境儿童”的内涵未清楚地 的一定百分比发放，不与其它低保金 不配套，影响了服务效果，原因在于 界定，外延存在混乱，困境儿童保障 或残保金等现金补助重复发放。从政 需求调查不到位，重视服务对象的数 未涵盖所有困境儿童。在适度普 策设计和执行上看，现金救助是最简 量胜于服务效果，专业能力不足， 惠型儿童福利制度试点的文件中，儿 单、易操作、效果直接的保障形式， 或服务的设计有缺欠。调查发现，“贫 童被分为孤儿、困境儿童、困境家庭 也是各国的普遍做法，但存在着钱不 困残疾儿童抢救性康复项目”并非惠 的儿童和普通儿童四个层次，其中， 一定用于改善儿童生活的风险， 及所有０～６岁的贫困残疾儿童，由于 困境儿童包括残疾儿童、重病儿童和 难以监管保障金的使用。因此，有些 路途远，需要家长陪护但不提供家长 流浪儿童；困境家庭儿童包括父母重 国家采取教育券、定向购物券或代金 的食宿，导致很多农村地区贫困残疾 度残疾或重病的儿童、父母长期服刑 券等形式作为补充。目前，我国困境 儿童无奈放弃免费康复服务的机会。 在押或强制戒毒的儿童、父母一方死 儿童保障的形式单一，除了现金救助 ４．困境儿童的国家监护制度落实 ２０１５．１９ｌ巾国民政 ２３ 特别策划 困难。我国长期仅对孤儿、弃婴和流 境儿童，的责任主体机构及其职 要根据儿童的年龄、身体和心理等方 浪儿童进行国家监护，一般不提供对 责仍不够明确。因此，南京饿死女童案 面的情况做具体的分析。其他困境儿童的国家监护，不提供以 没有部门承担责任，社区和邻居 家庭为基础的服务，因此南京饿死女 发现困境儿童不知向哪个部门报告，４．坚持上游干预、投资儿童、 预防为主的发展型取向。 “上游 童生前无法被福利院接受，也没有其 只能报警，如果有专门的责任主体部 干预”即消除人生早期阶段的儿童贫 它的替代性庇护机构，否则这样盼 门及热线接受困境儿童问题的报告， 困，使他们有良好的生活起点和公平 机会。对儿童的投资是效益最好的投 资，即使资金有限，也应“在制 剧完全可以避免。国家监护是对家庭／ 提供专业服务，惨剧也不会发生。 父母的监护进行监督和补充，需要监 测、发现、报告、转介、处理（包括 二、困境儿童保障的理念 定法律法规、规划和公共资源等 方面优先考虑儿童的利益和需求” 诉讼）、安置等一套机制和程序，最 大的困难是对事实无人抚养儿童、受 虐待儿童等困境儿童的安置。目前， 根据国际经验和中国现实，困境 （联合国 儿童权利公约））），对困 儿童保障的设计和执行应该具有 境儿童加大人财物资源的投入，可以 预防困境儿童的产生和困境状况的恶 适度普惠型儿童福利试点地区和未成 以下理念： 年人社会保护试点地区已经建立儿童 １．把“保护儿童免受伤害”或儿 化。源头预防比事后救助更有效，更 节约成本。 ５．保障困境儿童的生存和发展是 福利或儿童保护的组织体系，在村 童安全放在第一位，在这个目标下， （居）委会建立儿童福利工作室或儿童 儿童的“最大利益”成为保护儿童的 之家，设立儿童福利主任或儿童福利 基本原则。特别是当父母的利益与儿 国家的责任，也是困境儿童的基本权 督导员；在区镇民政办设立儿童福利 童的利益发生冲突的时候，优先考虑 利。儿童是国家的公民，当儿童遭遇 工作站；县（市）民政局设立儿童福 儿童的利益。比如是否应该剥夺父母 危险和处于困境时，当家庭养育儿童 利指导中心，设立热线，扩展儿童福 的监护权，应该以儿童的最大利益为 有困难时，有责任对于困境儿童 利院或未成年人保护中心的功能作为 考虑，首先是儿童安全。在毕节留守 和家庭提供经济上的帮助和各种形式 保护儿童的庇护场所。但是，很多试 儿童自杀案中，、学校和社区工 的保护服务，帮助儿童摆脱困境。 点地区挂了牌子却难以提供实质性的 作人员把上学放在第一位，义务教育 ６．儿童福利和保护的一切 服务或服务运行艰难。 ５．困境儿童保障属于事后救助， 对源头预防重视不够或未落到实处。 被视为孩子的最大利益，工作重点放 和措施都应该从儿童的需要出发。社 在劝孩子返校，忽视了孩子内心所受 会福利的目标是人的需要的满足，因 的伤害和安全风险，这样的家访服务 此，基于困境儿童及其家庭需要的政 策和服务才可能是好的和服务。 对于如何预防和减少困境儿童的产 显然是无效的，甚至起了反作用。 生，如何预防贫困的代际传递，很多 ２．家庭是最适合儿童成长的环 不仅要关注困境儿童的生存需 地方缺乏有效的举措和细致的工 境，尽可能使儿童拥有一个安全而永 要，减少儿童贫困，而且要关注困境 作，包括婚姻登记、孕期检查、计划 久的家庭，只要安全，儿童应该留在 儿童的发展需要和受保护的需要，保 生育、婴幼儿保健、疾病筛查、孩子 原生家庭中。即使困境儿童的家庭状 障儿童生存、发展和受保护等权利， 照顾、父母教育等方面存在很多漏洞 况很差，首先应该考虑的是如何 促进困境儿童身心健康发展和安全。 或执行不到位，导致一些儿童出 帮助这个家庭改善家庭功能，而不是 生即陷入困境或处于风险中。预防工 急于把困境儿童带离家庭。不能仅仅 三 困境儿童的服务保障 作需要大量的服务跟进。 因为家庭贫困而使儿童脱离原生家 儿童福利服务是儿童福利的重 ６．困境儿童保障工作的管理 庭，只有当家庭对儿童不安全的时 不顺。民政的社会福利和社会事务两 候，儿童才能被带离家庭，做其它妥 要内容，困境儿童保障的制度安排必 个部门都与困境儿童保障工作相关， 并分别试点，容易造成人、财、物资 善安置。 须包括服务保障，建立针对困境儿童 ３．对失去家庭的困境儿童安置的 及家庭的服务体系，并把服务落到实 源的浪费，执行中的重复或者沟通与 危害最小化选择。对困境儿童的永久 处，才能真正实现对困境儿童的全面 合作不畅，都可能影响和服务实 性安置（收养）比寄养好，家庭寄养 保障或保护。施的效率和效果。面对不同类型的困 比机构养育好。这种一般性原则还需 １．困境儿童服务保障的主体。保 ２４ 巾国民政Ｉ ２０１５．１９ 障主体主要是、社区、社会组织 儿童的需要是否得到满足、问题是否 大多是支持性或预防性服务。等。社工是专业服务的递送者，致力 得到解决将影响儿童身心的健康成长 （２）保护性服务。保护困境儿 于帮助困境儿童及其家庭解决面临的 及成年后的发展。因此，困境儿童服 童免受父母或其他照顾人的虐待或忽 问题，但由于我国大多数地区社工的 务保障需要针对儿童不同阶段的需 视，包括身体虐待、心理虐待、性侵 不足，也可通过培训社区工作人 要，设计不同的服务项目或内容。 犯、忽视（生活必需品匮乏、监护忽 员和志愿者提供力所能及的服务。 ４．困境儿童服务保障的内容和 视、医疗忽视、教育忽视）、剥削儿童 ２．困境儿童服务保障的客体。困 形式。困境儿童的服务保障要满足儿 等。和社会有责任对遭遇或可能 境儿童及其家庭是保障对象，一类是 童的八种基本需求，起码应该提供生 遭遇伤害或虐待的儿童提供服务或干 失去家庭依托的困境儿童；另一类是 活照顾服务、健康照顾服务、家庭支 预，帮助他们健康成长。这类服务包 其生理、心理和发展需要不能在家庭 持服务、学业辅导服务、课外班、社 括：①家庭风险筛查服务，及时发现 中得到恰当的或充分的满足或不适宜 会适应服务、心理辅导和咨询、儿童 困境儿童特别是受伤害的儿童；②儿 继续在家庭中生活的困境儿童。 保护服务等。此外，还要满足特殊困 童保护热线服务，２４小时接受有关困 ３．困境儿童服务保障的理论依 境儿童的特殊需求，如残疾儿童的康 境儿童的报告；⑨国家庇护服务，对受 据。需要或需求是福利服务的出发 复需要、事实无人抚养儿童的安置需 虐待和伤害或无人抚养的儿童提供临 点，决定服务的对象、范围和次序，也 要等。应以社区和学校为依托， 时庇护；④受虐儿童心理辅导服务；⑤ 是衡量福利服务质量的标准。因此，困 根据困境儿童及家庭的需要设计服务 受虐儿童医疗服务；⑥法律服务，申请 境儿童及其家庭的需要应该是服务保 包，建立服务体系。这些服务可以分 的保护令、剥夺父母监护权的诉 障的出发点。需要理论和生命周期理论 为以下三类： 讼；⑦针对出现突发陛或重大问题的困 为困境儿童的服务保障指明了方向。 （１）支持性服务。这类服务的目 境儿童及家庭提供深度个案辅导、治疗 从需要理论看，马斯洛的需要层 的是预防家庭中出现儿童虐待、暴力 小组、危机干预等治疗性或保护性服 次论概括了人的五种基本需要，依次 伤害或严重忽视的现象，预防困境儿 务。这些服务可以避免儿童在受到虐 是生理需要、安全需要、归属与爱的需 童辍学、流浪、自杀和违法犯罪等， 待、暴力和严重忽视等伤害时求助无门 要、自尊的需要、自我实现的需要， 保证困境儿童能够得到恰当的家庭照 或求助无效，保护儿童的基本权利。 前一种需要没有满足会影响后一种需 顾和有利于身心发展的成长环境。这 （３）替代性服务。当儿童因为各 要的满足。具体ＮＪＬ童的需要，学 类服务形式多样，几乎包括了以社区 种原因失去家庭依托，或通过法律途 者曾华源、郭静晃（（（少年福利》亚太 为基础的所有旨在帮助和增强家庭功 径将儿童从其原生家庭中分离出来 图书出版社，１９９９）概括了八种儿童 能的服务：①贫困帮扶和整合资源服 后，为困境儿童提供的照顾或安排， 福利需求：（１）获得基本生活照顾； 务；②针对困境儿童的服务，包括儿 属于替代性服务，也称为离家照顾服 （２）获得健康照顾； （３）获得良好 童照顾服务、托育服务、临时托管、 务。经过合理的努力，如提供现金救 的家庭生活；（４）满足学习的需要； 寄宿服务、功课辅导、兴趣班、课外活 助、支持性服务和保护性服务，如果 （５）满足休闲、娱乐的需要；（６）拥 动、生命和健康教育、儿童自我保护 困境儿童家庭仍然无法恢复功能或者 有社会生活能力；（７）获得良好心理 教育、康复服务等；③家庭支持服务 父母严重不履行监护职责，可以依法 发展；（８）免于被剥削、被伤害。这些 和维护服务，包括为困境儿童家庭提 剥夺父母监护权。这时，妥善安置困 是普通儿童和困境儿童的共同需求， 供信息、咨询、孕期服务、儿童早期教 境儿童是最终目标，主要是对孤儿、 其中儿童照顾需要是最基本的需要。 育指导、父母教育、婚姻家庭咨询辅 事实无人抚养儿童和受虐待儿童的安 生命周期理论指出，人生的不同 导等；④家庭成员的精神健康服务；⑤ 置服务，包括四种途径：①收养服务 阶段不仅有不同的需要和问题，而且 社区层面的父母互助小组、代理家长 是对困境儿童的永久安置，包括国内 上一阶段的生活质量对下一阶段有着 服务、社会支持网络等。可以采取短 收养和涉外收养，存在一些监管漏 非常重要的影响或决定作用。由于儿 期个案辅导、小组活动和社区活动等 洞；②亲属寄养是将困境儿童交由其 童处于生命周期的开始或“上游”， 方式开展服务。现有的农村留守儿童 亲属抚养，有利于发展“终生关系” 这个阶段的任何不利因素，都会影响 的关爱服务、社区“儿童之家…四点 的寄养，类似有经济补偿却无监护权 他们的一生。显然，不同类型的困境 半学校”、社区家庭服务中心等提供的 （下转第２８页） ２０１５．１９ Ｊ巾国民政 ２５ Ｉ特别策划 死的父母没有履行抚养和照顾孩子的 福利工作者，对社区中的孤儿、困境 孤儿适应新的寄养亲属家庭，也对家 义务，他们的孩子还有国家来保障抚 儿童进行服务资源的链接，增强了社 长进行家长能力培训，如何与儿童更 养，而自己的孩子处于绝对贫困中。 区成员的能力和服务能力，对外链接 好地沟通，运用正面积极的教育方法 因此虽然国家层面对于孤儿有方 资源的能力。社区中对于儿童的重 来管教儿童，了解儿童的生理和心理 面的支持，但是在社区却并未形成对 视、儿童正面教育、儿童权利和儿童 发展特点，家庭成员关系的处理和协 这些孤儿有利的生存环境，这些儿童 保护的意识明显提升，对于儿童的重 调等。对存在家庭暴力、吸毒、艾滋 甚至在社区受到了一定程度的排斥。 视和保护也促进了社区成员之间的关 病问题的家庭，通过专业的支持，增 对于孤儿所寄养的亲属家庭也没有足 系，共同积极预防儿童伤害，寻找儿 强这些家庭中家长应对这些问题的能 够的监督，无法保障这些生活保障金 童问题的解决方法。社区成员从儿童 力，加强这些家庭和社区的连接，增 能够当期、及时地用于孤儿的生活。 需求和发展的角度重新审视孤儿生活 加了家庭自身的复原能力。 通过国家层面的对家庭的支 这是因为只有国家层面对于孤儿的支 保障费的制度安排，不再排斥吸毒父 持，但缺乏另外两个层面。 母双亡的孤儿，对于社区中孤儿和困 持、社区层面社区能力的提升给予困 境儿童家庭集体性的支持、家庭层面 项目开展之后，逐步在社区层面 境儿童的家庭支持也明显增加。 开展能力建设。在社区层面，通过儿 家庭层面的支持主要包括对于生 具体的针对性的微观服务，使得在四 童权利、儿童保护培训、村民社区参 活保障金使用的监测，为了保障这项 川项目地区的针对孤儿和困境儿童的 与等方式改变社区居民对于儿童的观 制度的有效实施，社区儿童福利工作 家庭支持非常有效，也验证了只有通 念和看法，儿童不是家庭的财产，是 者对于社区内所有孤儿寄养的亲属家 过多层面的共同聚焦困境儿童家庭支 社区以及国家共同的财富，所有社区 庭进行走访，每月监测孤儿生活保障 持的融合路径才是未来针对困境儿童 的居民都有责任共同营造儿童安全、 金的使用，保障这笔费用当期使用在 服务的有效方法。 （作者系南开大学周恩来管理学院 教授） 健康的成长环境，也有共同抚育和照 这些儿童身上，保证他们的营养、健 顾儿童的责任。同时培养了一批儿童 康卫生、教育和发展需要。同时帮助 注释 Ｉ中华人民共和国民政部网站． ｈｔｔＰ：／／ｂ ｇｔ．ｍ ｅ ａ．ｇｏＶ．ｃｎ／ａ ｒｔｉ ｃｌ ｅ／ ｍｔｇｃ／２０１５０３／２０Ｉ５０３００７８２３６２．ｓｈｔｍｌ 体系》［Ｊ］ｌ社会福利．２０１４．５ ３ Ｃｏｈｅｎ．Ｓ．（１９７３）Ｆｏｌｋ Ｄｅｖｉｌｓ ａｎｄ Ｍｏｒａｌ Ｐａｎｉｃｓ Ｌｏｎｄｏｎ：Ｐａｌａｄｉｎ． 豪 Ｒ叩ｍ 眦ｌ堇＿ ＿王ｌ 王 州 ． ２尚晓援，虞婕． 建构“困境儿童”的概念 ４ Ｗｉｉｌｉａｍｓ．Ｆ．（２００４）Ｒｅｔｈｉｎｋｉｎｇ Ｆａｍｉｌｉｅｓ Ｌｏｎｄｏｎ：Ｃａｌｏｕｓｔｅ Ｇｕｌｂｅｎｋｉａｎ Ｆｏｕｎｄａｔｉｏｎ． 勘Ⅲ 啪 肼 －吼Ｏｃ ｅｃ． ｎ ｈ ｏｈ吨 （上接第２５页） 顾服务或成为转介服务的平台。 综上所述，困境儿童保障是个系 资助、国家监护服务的运行等。 ２０１４年１１月ｌ９日，李克强召 的收养；③非亲属家庭寄养，由与儿 ＝重 （雪 童没有亲属关系的成年人及家庭提 统工程，需要整合各方面的力量。服 开常务会议，通过 国家贫困 供，２０１４年９月新修订的 家庭寄养 务保障需要主导，社区、社会组 地区儿童发展规划 ，提出以健康和 对集中连片特困地区的 管理办法》，限定未满十八周岁、监 织和学校等多元主体参与，可以 教育为重点，护权在县级以上民政部门的孤儿、弃 通过购买服务的方式推进社会组织参 农村困难家庭儿童给予从出生开始到 婴弃童以及流浪儿童才能被寄养；④ 与困境儿童救助，达到优势互补。这 义务教育结束的关怀和保障。本文认 机构养育目前在我国是对孤儿和流浪 就需要加强社会组织的培育和儿童社 为，这种关怀和保障应该包括经济保 儿童的集中照顾，有的采取机构内 会工作者队伍建设，使服务保障真正 障和服务保障，二者是相辅相成、缺 “类家庭”形式，但缺乏照顾事实无 落到实处。服务保障的实现离不开政 一不可的。 人抚养儿童和受虐待儿童的机构，个 府资金的大量投入，如购买服务的资 （作者系北京师范大学社会发展与公共 别试点地区尝试在儿童福利院提供照 金、对困境儿童享受学前教育服务的 学院教授）２８ 中国民政Ｉ ２０１５．１９
